SPAZIO DI LIBERTA', SICUREZZA E GIUSTIZIA - Sud in Europa

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SPAZIO DI LIBERTA', SICUREZZA E GIUSTIZIA

Archivio > Anno 2004 > Dicembre 2004

di Bruno NASCIMBENE (Ordinario di Diritto dell'Unione europea nell'Università degli Studi di Milano)
Lo “spazio di libertà, sicurezza e giustizia” è disciplinato nella parte III (capo IV) della Costituzione, dedicata alle politiche e al funzionamento dell’Unione. Dopo aver distinto le politiche interne (titolo III) da quelle esterne (titolo V), la Costituzione definisce la politica di immigrazione e di asilo (“politiche relative alle frontiere, all’asilo e all’immigrazione” sezione 2), la cooperazione giudiziaria in materia civile (sezione 3), la cooperazione giudiziaria in materia penale (sezione 4) e la cooperazione in materia di polizia (sezione 5). Obiettivo dell’Unione è procedere alla realizzazione di tale spazio “nel rispetto dei diritti fondamentali nonché dei diversi ordinamenti e tradizioni giuridici degli Stati membri” (art. II-257, contenuto nelle disposizioni generali di cui alla sezione 1).
Vengono invero unificate nel nuovo testo della Costituzione le materie che sono, oggi, ancora disciplinate in trattati diversi, pur dopo la comunitarizzazione di “visti, asilo e immigrazione” e della “cooperazione giudiziaria in materia civile” avvenuta con il Trattato di Amsterdam (nuovo titolo IV del Trattato CE). Prima delle modifiche introdotte dal Trattato di Amsterdam, come è noto, tali materie, di tipica cooperazione intergovernativa, erano contenute nel titolo VI del Trattato UE. Non comunitarizzate, appartenendo al c.d. terzo pilastro, sono nel Trattato UE vigente (titolo VI) la cooperazione giudiziaria penale e quella di polizia.
2. La Costituzione realizza una comunitarizzazione completa: cessando di esistere la Comunità (il Trattato istitutivo della Comunità europea, come pure quello relativo all’Unione europea, vengono abrogati dall’art. IV-437 della Costitu-zione), si realizza, per così dire, una “unionizzazione” delle materie in esame. Vengono, infatti, assoggettate ad una medesima disciplina materie che presentano profili comuni ed hanno il medesimo presupposto (la formula cooperativa, la reciproca fiducia), ma non ritenute dagli Stati membri tali da poter consentire la comunitarizzazione fin dall’epoca del Trattato di Amsterdam (in vigore dal 1 maggio 1999).
La Costituzione non distingue più i pilastri, unificando le materie in un solo trattato, anche se distingue, quando necessario, le competenze, la procedura di adozione degli atti, l’impugnazione degli stessi, la competenza della Corte di giustizia, a seconda che le materie siano quelle già appartenenti al primo (Trattato CE) o al secondo (politica estera e di sicurezza comune-PESC) ovvero al terzo (giustizia e affari interni-GAI) pilastro.
3. Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia è disciplinato da alcune disposizioni che sono comuni alle diverse materie di cui si compone: si tratta di disposizioni di carattere generale (artt. III-257 a 264), che trovano la loro giustificazione nella parte I della Costituzione, ove sono definiti i principi generali, gli obiettivi, i diritti fondamentali e la cittadinanza dell’Unione, le competenze e le modalità di esercizio, il quadro istituzionale, le regole sulla c.d. vita democratica dell’Unione (fondata sui principi dell’uguaglianza dei cittadini, della democrazia rappresentativa e partecipativa), sulle finanze e risorse dell’Unione, sui rapporti di vicinato con gli Stati limitrofi, (“ambiente circostante”), sull’appartenenza all’Unione.
La realizzazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia è indicata come uno degli obiettivi dell’Unione contemplati, appunto, nella parte I: l’Unione “offre” (art. 3, par. 2) “ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne”, oltre che “un mercato interno nel quale la concorrenza è libera e non è falsata”. Il mercato interno è invero disciplinato da un complesso di norme, contenute nella stessa parte (III, titolo III) di diritto materiale ove è disciplinato lo spazio, avendo ad oggetto materie diverse, ma “integrate” nel testo delle Costituzione, quali la libera circolazione delle persone, dei servizi, delle merci, capitali e pagamenti, le regole di concorrenza, le disposizioni fiscali.
4. Nella parte I sono contenute altre disposizioni che riguardano, ovvero sono applicabili allo spazio. Sono norme sulle competenze e sull’esercizio delle stesse, in particolare l’art. 13 sulle competenze “concorrenti” (e tali sono quelle tipiche dello spazio), distinte da quelle esclusive (art. I-12) e da quelle di sostegno, coordinamento o complemento (art. I-16).
La Costituzione prevede “disposizioni comuni” sull’esercizio delle competenze dell’Unione (artt. 33 a 39) e “disposizioni particolari”: fra queste l’art. I-42, dedicato allo spazio,che assume specifica rilevanza nella nuova architettura europea.
L’Unione “costituisce” uno spazio che si realizza grazie o “attraverso” l’adozione di leggi e leggi quadro, tese a ravvicinare o armonizzare, se necessario, le legislazioni nazionali nei settori (politiche) contemplati nella parte III (art. 42, par. 1, lett. a). È l’Unione, che agisce, gli Stati avendo soltanto una competenza concorrente. L’Unione costituisce, e costruisce uno spazio in quanto venga favorita la fiducia reciproca fra le autorità nazionali e venga favorito il riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie ed extragiudiziali (art. 42, par. 1, lett. b), attuando anche una “cooperazione operativa” o amministrativa fra le autorità o servizi nazionali, e fra questi e la Commissione (art. 42, par. 1, lett. c). Si tratta, precisamente, della cooperazione fra i servizi di polizia, delle dogane, e fra i servizi specializzati nella prevenzione e individuazione dei reati.
La realizzazione dello spazio avviene, come si è detto, nel rispetto dei diritti fondamentali, nonché delle diverse tradizioni e ordinamenti giuridici (art. III-257): l’Unione garantisce dunque la “libertà” di circolazione delle persone, la “sicurezza” (prevedendo e contrastando la criminalità, nonché riconoscendo le decisioni penali e ravvicinando le legislazioni), la “giustizia” (facilitando l’accesso alla giustizia e il riconoscimento delle decisioni in materia civile).
5. Quanto all’attribuzione ed esercizio delle competenze, si osserva che una competenza di carattere generale è attribuita al Consiglio europeo, che definisce gli orientamenti strategici della programmazione legislativa e operativa (art. III-278). Spetta al Consiglio dei ministri e al Parlamento europeo adottare atti legislativi quali le leggi e leggi quadro, in virtù della “procedura legislativa ordinaria” (artt. I-34 e III-396, procedimento che corrisponde alla codecisione attuale ex art. 251 Trattato CE) e atti non legislativi quali i regolamenti e le decisioni (artt. I-34 e I-35; atti esecutivi degli uni e degli altri sono i “regolamenti di esecuzione” e le “decisioni di esecuzione”, art. I-37, mentre i “regolamenti delegati” sono atti, della Commissione, che completano o modificano le leggi e leggi quadro, art. I-36).
L’iniziativa legislativa è della Commissione, salvo nei due settori che non sono comunitarizzati, penale e polizia, ove viene comunque riconosciuta, ancora, una competenza degli Stati (ma deve trattarsi di almeno un quarto di essi, art. III-264). In tutti i settori dello spazio è prevista quella nuova forma di controllo e partecipazione da parte di parlamenti nazionali, che si esprime in modo più o meno intenso ed incisivo. Più rilevante è il controllo (politico) sull’attività di Europol, esercitato in “associazione” con il Parlamento europeo (art. III-276) e la “valutazione” sull’attività di Eurojust (esercitata in “associazione” con il P.E. (art. III-273); negli altri casi i parlamenti “partecipano ai meccanismi di valutazione” (art. I-42, par. 2 che richiama, peraltro, gli artt. III-276 e III-273) venendo semplicemente assicurata l’informazione circa i contenuti e i risultati della valutazione oggettiva e imparziale dell’attuazione delle politiche comunitarie condotta dagli Stati membri in collaborazione con la Commissione, sottolineando quale particolare obiettivo, quello di “favorire la piena applicazione del principio di riconoscimento reciproco” (art. III-260).
La regola in materia di adozione degli atti è la maggioranza qualificata, l’unanimità essendo prevista in alcuni, limitati casi:
a) in materia di diritto di famiglia (leggi o leggi quadro aventi implicazioni di carattere transnazionale, art. III-269, ma il Consiglio, all’unanimità, può determinare quali “aspetti” del diritto di famiglia potrebbero essere adottati con la procedura ordinaria).
b) In materia di cooperazione di polizia e giudiziaria penale, sia quando, volendo facilitare il riconoscimento delle sentenze e la cooperazione di polizia e giudiziaria, si vogliono ampliare (introdurre cioè “altri elementi specifici della procedura penale”, secondo, il tenore della clausola evolutiva contenuta nell’art. III-270, par. 2 d) i settori in cui si prevede l’adozione di norme minime; sia quando si vogliono estendere le sfere di criminalità di particolare gravità (altra clausola evolutiva, art. III-271, par. 1, che consente l’ampliamento, “in funzione dell’evoluzione della criminalità… ad altre sfere di criminalità”, diverse da quelle in cui già è prevista dalla norma l’adozione di norme minime).
c) Sempre in materia di cooperazione giudiziaria penale, con legge, appunto all’unanimità, è prevista l’istituzione della Procura europea (art. III-274; le competenze, eventualmente ampliabili all’unanimità sono, invero, limitate dalla Costituzione ad “individuare, perseguire e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori dei reati” che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, esercitando “l’azione penale per tali reati dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri”).
d) In due casi, infine, in materia di cooperazione di polizia, è prevista l’unanimità (artt. III-275 e III-277): per l’adozione di misure (sono leggi o leggi quadro) riguardanti la cooperazione operativa fra autorità (servizi di polizia, delle dogane, altri servizi incaricati dell’applicazione della legge nel settore della prevenzione o individuazione dei reati e delle relative indagini) e per la determinazione di condizioni e limiti entro i quali le autorità di polizia, nonché giudiziarie, di uno Stato membro possono operare nel territorio di altro Stato membro “in collegamento e d’intesa con le autorità di quest’ultimo”.
6. Le disposizioni materiali delle varie politiche ricordate (immigrazione e asilo, cooperazione giudiziaria civile, cooperazione giudiziaria penale e di polizia) non subiscono rilevanti mutamenti in sede di accorpamento o “unionizzazione”. È invece il profilo del controllo giurisdizionale sugli atti adottati per realizzare e conseguire le finalità dello spazio, che assume un nuovo e significativo rilievo per la tutela dei diritti del singolo.
a) Grazie infatti alla “unionizzazione”, la preclusione oggi esistente quanto al rinvio pregiudiziale, che soltanto il giudice di ultimo grado può disporre (art. 68 Trattato CE), non sarà più opponibile. L’art. III-369, nel riprodurre sostanzialmente l’art. 234 Trattato CE, introduce anche una “accelerazione” della procedura nelle ipotesi di giudizio pendente che riguarda una persona in stato di detenzione. Le esigenze dell’equo processo, del diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale, fatte proprie dall’art. II-107 (norma contenuta nella parte II dedicata alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione), e prima dall’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, ben si impongono, nella Costituzione, anche nel procedimento pregiudiziale, non dovendo più attendere, come prevede l’attuale disciplina, la fase del giudizio di ultima istanza.
La nuova versione dell’art. 230, par. 4 Trattato Ce, contenuta nell’art. III-365, par. 4 Costituzione, consentirà inoltre al singolo un’impugnazione “facilitata” degli atti regolamentari che lo riguardano direttamente, e non anche individualmente, quando non comportano alcuna misura di esecuzione.
b) Quanto, infine, alla fiducia reciproca fra gli Stati membri, più volte evocata dalla Costituzione perché lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia sia effettivamente realizzato, si sottolinea che esso è espressione del principio di leale cooperazione sancito nell’art. I-5 della Costituzione (art. 10 Trattato CE) e quindi della corretta esecuzione, a carico degli Stati, degli obblighi derivanti dalla Costituzione e dagli atti delle istituzioni dell’Unione. Lo stesso spirito e ratio animano il sistema giurisdizionale, fondato su Corte e Tribunale da un lato nonché sui giudici nazionali, dall’altro lato. Dopo aver affermato, l’art. I-29 che la Corte, comprendente il Tribunale e i tribunali specializzati, assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e applicazione della Costituzione, precisa che gli Stati membri “stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nel settore del diritto dell’Unione”.
L’Unione si propone, invero, di migliorare e facilitare l’accesso alla giustizia, integrando, per così dire, i giudici nazionali nel sistema comunitario. L’accesso effettivo alla giustizia e la reciproca fiducia fra i diversi sistemi giurisdizionali, che già rappresentano punti fondamentali o “capisaldi” delle Conclusioni del Consiglio europeo di Tampere (ottobre 1999) dedicato allo spazio di libertà sicurezza e giustizia, vengono ribaditi nella Costituzione, confermandone il carattere essenziale e imprescindibile.
 
 
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