PRINCIPIO DI NON DISCRIMINAZIONE E PRESTAZIONI SOCIALI PER I CITTADINI IN CERCA DI OCCUPAZIONE - Sud in Europa

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PRINCIPIO DI NON DISCRIMINAZIONE E PRESTAZIONI SOCIALI PER I CITTADINI IN CERCA DI OCCUPAZIONE

Archivio > Anno 2009 > Ottobre 2009
di Micaela FALCONE*   
Con la sentenza del 4 giugno 2009 (cause riunite C-22/08 e C-23/08, A. Vatsouras e J. Koupatantze c. Ar­beits­gemeinschaft (ARGE) Nürnberg 900), non ancora pubblicata in Raccolta, la Corte di giustizia è tornata ad interpretare le disposizioni comunitarie in materia di libera circolazione dei lavoratori in coordinamento con le norme nazionali di assistenza sociale per le persone in cerca di occupazione, fornendo precisazioni utili ai giudici nazionali per evitare la frammentazione dell’ambito di applicazione della disciplina in ciascuno Stato membro.
La questione principale tra quelle deferite ex art. 234 TCE alla Corte dal Sozialgericht Nürnberg (Tribunale per le materie sociali di Norimberga) intende chiarire, in particolare, se un cittadino dell’Unione residente in uno Stato membro che si trovi in stato di di­soc­cu-pazione dopo avervi svolto un’at­tività professionale di breve durata, possa reclamare prestazioni di assistenza sociale una volta trascorsi i primi tre mesi di soggiorno, mentre cerca attivamente un impiego.
Una simile fattispecie rientra nell’ambito di applicazione della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Con­siglio del 29 aprile 2004 relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio de­gli Stati membri (GUUE L 158, del 30 aprile 2004, p. 77 ss.) e, nello specifico, nella previsione di cui all’art. 24, par. 2, della stessa. Questa norma in­tro­duce una deroga al principio generale della parità di trattamento di cui godono i cittadini dell’Unione che soggiornano nel territorio di un altro Stato membro (di cui al par. 1). Essa, infatti, dispone che lo Stato ospitante non è tenuto ad assegnare il diritto a prestazioni di assistenza sociale ai disoccupati durante i primi tre mesi di soggiorno o nel lasso di tempo più lungo previsto per coloro che cercano attivamente un impiego.
La questione di validità sollevata dal giudice a quo riguarda la compatibilità dell’art. 24, par. 2 della direttiva 2004/38/CE con le norme del Trattato CE sul divieto di discriminazione per motivi di nazionalità (art. 12 TCE) e sulla libertà di circolazione dei lavoratori (art. 39 TCE).
Infatti, nella misura in cui viene applicata alle persone che cercano lavoro esercitando il diritto alla libera circolazione, l’ec­cezione prevista dall’art. 24, par. 2, deve essere interpretata alla luce dell’art. 39 TCE in combinato disposto con l’art. 12 TCE. Questo per verificare che la discrezionalità legislativa nazionale derivante dalla norma non comporti una compressione dei diritti garantiti dal Trattato CE ai cittadini dell’Unione (soprattutto ove fosse adottata una interpretazione restrittiva della direttiva).
Nel caso di specie, la causa principale nasceva dalla controversia tra due cittadini greci residenti in Germania (signori Vatsouras e Koupatantze) e l’Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Nürn­berg 900 (Ente consortile per il lavoro, l’assistenza e l’in-tegrazione sociale di Norimberga 900, di seguito indicato come “ARGE”) in merito all’annullamento delle prestazioni di ba­se per persone in cerca di occupazione di cui avevano inizialmente beneficiato. Al signor Vatsouras, nello specifico, era stata temporaneamente concessa una prestazione integrativa dei redditi percepiti con lo svolgimento di un’attività professionale scarsamente remunerata; al signor Koupatantze era invece stata accordata un’indennità di disoccupazione, invocata all’esito della risoluzione del contratto di lavoro a causa dalle difficoltà economiche dell’azienda presso la quale il richiedente era stato impiegato per poco più di un mese. En­trambe le prestazioni, dapprima concesse ai sensi del codice tedesco sulla previdenza sociale (art. 7, n. 1, del li­bro II del So­zialgesetzbuch) venivano an­ticipa­tamente revocate dall’ARGE che, respingendo l’opposizione all’annullamento pro­posta dai ricorrenti, affermava il loro difetto di legittimazione a percepire l’aiu­to controverso. Le mo­tivazioni ad­dotte dall’ARGE si basavano essenzialmente sulla circostanza che la perdita dello status di lavoratori da parte dei ricorrenti e il superamento della durata massima del diritto di soggiorno consentissero l’annullamento del beneficio agli aiuti so­ciali. Infatti, la normativa interna tedesca, adottando una in­terpretazione restrittiva dell’art. 24, par. 2 della direttiva 2004/ 38/CE, vieta gli aiuti sociali ai cittadini che, privi dello sta­­tus di lavoratore, facciano ingresso sul territorio tedesco alla ri­cerca di un lavoro.
Investita della questione, la Corte ha preliminarmente ritenuto opportuno soffermarsi sulla nozione di “lavoratore” accolta dal diritto comunitario, rilevando che l’ordinanza di rinvio è formulata sul presupposto che i ricorrenti non soddisfano le condizioni necessarie per essere qualificati “lavoratori” ai sensi dell’art. 39 TCE. Le considerazioni espresse dalla Corte lasciano trasparire un certo dissenso in merito alle valutazioni condotte dai giudici nazionali, essenzialmente fondate sul limitato livello della retribuzione (per il signor Vatsouras) e sulla esigua durata dell’attività svolta (per il signor Koupatantze). La copiosa giurisprudenza richiamata, infatti, appare chiaramente orientata in senso contrario e pacificamente concorde nell’affermare che, in presenza di una attività lavorativa reale ed effettiva, l’art. 39 TCE è applicabile anche ai rapporti di lavoro subordinato di durata esigua o che abbiano proventi insufficienti per la sussistenza (cfr. punti 26-29 della sentenza). Ulteriore conferma deriva, inoltre, dalla possibilità di continuare a considerare “la­voratori” i soggetti che, come i ricorrenti, abbiano precedentemente esercitato nello Stato membro ospitante un’attività salariata ritenuta reale ed effettiva secondo i criteri forniti dalla giurisprudenza, ma il cui rapporto di lavoro è cessato (sentenza del 21 giugno 1988, causa C-39/86, Lair, in Raccolta, p. I-3161, punto 33). Se questa interpetazione fosse stata adottata dal giudice del rinvio, i ricorrenti avrebbero conservato, in ragione dell’attività svolta, lo status di lavoratori e, di conseguenza, il diritto agli aiuti sociali per almeno sei mesi dall’intervenuta disoccupazione. In tal caso, come osservato dall’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer nelle conclusioni del 12 marzo 2009, “la controversia in esame non sarebbe il contesto adeguato per contestare la validità dell’art. 24, par. 2 della direttiva 2004/38/CE, dal momento che questa disposizione si applica, in linea di principio, alle categorie escluse dalla tutela dell’art. 39 TCE”.
Tuttavia, tenuto conto che la valutazione finale sull’attribuzione della qualifica di lavoratore spetta esclusivamente al giudice nazionale, la Corte ha superato l’ostacolo di un eventuale diniego affermando che anche “i cittadini dell’Unione in cerca di occupazione sul territorio di un altro Stato membro rientrano nello status giuridico dell’art. 39 TCE”. Essi, pertanto, accanto al diritto di rispondere ad offerte di lavoro effettive, beneficiano del diritto alla parità di trattamento previsto al n. 2 di tale disposizione (punto 36 della sentenza). Va rilevato che questo as­sunto non presenta particolari elementi di novità e si allinea con numerose pronunce informate ad una interpretazione estensiva della norma, funzionale a garantirne l’effetto utile (sentenze 3 luglio 1986, causa C-66/85, Lawrie-Blum, in Raccolta, p. I-2121, punto 17; 21 giugno 1988, causa C-39/86, Lair, in Rac­col­ta, p. I-3161, punti 31 ss.; 26 febbraio 1991, causa C-292/89, An­tonissen, in Raccolta p. I-745, punti 11 ss.; 15 settembre 2005, causa C-258/04, Ioannidis, in Raccolta, p. I-8275, punto 21).
Più interessanti, invece, appaiono le considerazioni che ne conseguono, soprattutto con riferimento all’applicazione del principio di non discriminazione alle persone in cerca di occupazione. Inizialmente, infatti, l’interpretazione seguita dalla Corte attribuiva ai cittadini in cerca di occupazione il diritto alla parità di trattamento limitatamente per l’accesso al lavoro e non come diritto al beneficio di vantaggi sociali e fiscali (sentenza 18 giugno 1987, Lebon, causa C- 316/85, in Raccolta, p. I-2811, punto 26, e sentenza 12 settembre 1996, Commissione c. Bel­gio, causa C-278/94, in Raccolta p. I-4307, punti 39 e 40). Suc­cessivamente questa impostazione è stata modificata nel senso che “non si può più escludere dall’ambito di applicazione dell’art. 39, n. 2, TCE una prestazione di natura finanziaria destinata a facilitare l’accesso all’occupazione sul mercato del lavoro di uno Stato membro” (punto 37). Adottando questa interpretazione, la Corte ha confermato una recente giurisprudenza che, superando la tradizionale impostazione seguita dal diritto derivato, ha modificato parzialmente la prospettiva interpretativa delle norme del Trattato (sentenze del 23 marzo 2004, causa C-138/02, Collins, in Raccolta, p. I-2703, punto 63, e Ioan­nidis, cit., punto 22). Tale evoluzione è riconducibile, in particolare, all’introduzione della cittadinanza europea che, di fatto, ha no­te­volmente ampliato la portata del principio di non discriminazione sancito dall’art. 12 TCE. Tale principio infatti, in considerazione degli ulteriori motivi di tutela che fanno da corollario alla cittadinanza europea, viene esteso a tutti i cit­ta­di­ni del­l’U­nione a motivo del solo spostamento intracomunitario, indipendentemente dall’esercizio di una qualsiasi attività la­vorativa.
L’indicata inclusione, nell’ambito di applicazione dell’art. 39 TCE, di una prestazione finanziaria destinata ad agevolare l’accesso al mercato del lavoro di uno Stato membro lascia in ogni caso impregiudicata la discrezionalità dello Stato ospitante sulla concessione dell’aiuto richiesto. È il caso di evidenziare che siffatta discrezionalità tiene anche conto della necessità di arginare il fenomeno del c.d. “turismo sociale” e della più generale esigenza di non trasformare l’esercizio della libera circolazione e del diritto di soggiorno in un onere eccessivo per il sistema di protezione sociale dello Stato ospitante. La Corte ha precisato in proposito che la concessione di prestazioni sociali può essere subordinata dagli Stati membri al previo accertamento di alcuni requisiti, afferenti, da un lato, all’esistenza di un nesso reale tra chi è alla ricerca di un lavoro ed il mercato dello Stato ospitante, dall’altro, alla valutazione degli obiettivi perseguiti dell’aiuto sociale invocato. Sotto il primo profilo, la dimostrazione di un legame effettivo con il mercato geografico del lavoro dello Stato erogatore è giustificata dalla volontà di accertare l’interesse concreto del richiedente alla ricerca di una occupazione (secondo la giurisprudenza resa nella citata sentenza Collis, la circostanza che la persona in cerca di occupazione abbia precedentemente svolto un’attività economica è considerata un elemento valido all’individuazione del nesso con lo Stato ospitante, vieppiù nella misura in cui accresce le effettive possibilità di trovare un nuovo posto di lavoro). L’esame della prestazione invece, attiene alla verifica dei suoi elementi costitutivi, quali, in particolare, gli obiettivi perseguiti e le condizioni per la sua concessione. Questa valutazione è funzionale ad evitare che l’eventuale assenza di un esplicito riferimento allo scopo di reinserimento nella struttura formale della prestazione ne precluda la concessione. Sulla base di queste considerazioni, i giudici comunitari hanno affermato che le prestazioni di carattere finanziario destinate a facilitare l’accesso al mercato del lavoro, a prescindere dalla qualificazione individuata dalla le­gislazione nazionale, non sono assimilabili alle “prestazioni d’assistenza sociale” per le quali l’art. 24, n. 2, della direttiva 2004/38/CE dispone il regime derogatorio. Pertanto, contrariamente a quanto asserito dal giudice del rinvio, non sussistono elementi idonei ad inficiare la validità dell’art. 24, n. 2, con riguardo al diritto dei cittadini degli Stati membri che cercano un’occupazione in un altro Stato membro.
Per quanto riguarda, invece, la situazione specifica dei signori Vatsouras e Koupatantze è opportuno svolgere una duplice precisazione. Se il giudice nazionale avesse loro riconosciuto, co­me suggerito dalla Corte, la possibilità di conservare lo status di lavoratori comunitari, essi avrebbero avuto il diritto a percepire le prestazioni previste dalla normativa nazionale sulla previdenza sociale in applicazione del generale diritto alla pa-rità di trattamento sancito dall’art. 24, n. 1 della direttiva 2004/38/CE (punto 32 della sentenza). In caso contrario, la revoca dell’aiuto sociale da parte dell’ARGE sarebbe comunque in contrasto con i criteri elaborati dalla giurisprudenza per la concessione de­gli aiuti sociali alle persone in cerca di occupazione. Da un lato, infatti, entrambi i ricorrenti potevano vantare, sulla base del­l’attività lavorativa precedentemente svolta, un nesso effettivo con il territorio tedesco. Dall’altro, per quanto attiene alla qua­lifica della prestazione da essi invocata, non vi sono dubbi sulle finalità di reinserimento lavorativo svolte dall’ente erogatore (Ente consortile per il lavoro, l’assistenza e l’integrazione so­ciale di Norimberga). In entrambi i casi è di tutta evidenza che il percorso interpretativo seguito dalla Corte delinea per i ricorrenti il riconoscimento del diritto agli aiuti sociali, diversamente da quanto prospettato con l’applicazione della normativa nazionale. Questo percorso si sviluppa attraverso le maglie del principio di non discriminazione che, applicato ai motivi di tu­tela connessi sia allo status di lavoratore che allo status di cittadino, acquista attraverso la giurisprudenza comunitaria connotazioni sempre più precise. Con questa sentenza si compie, dunque, un ulteriore passo in avanti verso la valorizzazione della di­­mensione sociale del principio di non discriminazione che, in un settore come quello della politica sociale, in cui l’intervento co­munitario si limita ad una normativa di coordinamento, costituisce parametro essenziale per rendere omogenei i regimi so­ciali degli Stati membri.


* Il presente studio è stato condotto nell’ambito del progetto di ricerca nazionale PRIN 2007 “Cittadinanza europea e diritti fondamentali nell’attuale processo di integrazione”. Responsabile nazionale, prof. Ennio Triggiani (PROT. 2007ETKBLF)
 
 
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