NORME ANTITERRORISMO E TUTELA DEI DIRITTI UMANI FONDAMENTALI - Sud in Europa

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NORME ANTITERRORISMO E TUTELA DEI DIRITTI UMANI FONDAMENTALI

Archivio > Anno 2008 > Dicembre 2008
di Egeria NALIN    
Con sentenza del 3 settembre 2008 (cause C-402/05 P e C-415/05 P), la CGCE ha annullato le pronunce del Tribunale di I istanza del 21 settembre 2005, relative ai casi Kadi e Al Barakaat, ampliamente dibattute e criticate in dottrina.
Come è noto, la UE ha emanato numerose posizioni comuni e regolamenti comunitari allo scopo di contrastare il terrorismo internazionale, incidendo sulle fonti di finanziamento delle attività terroristiche. Tale normativa è stata adottata in attuazione delle risoluzioni con le quali il Consiglio di sicurezza delle Na­zioni Unite ha disposto il congelamento di capitali, beni e altre risorse finanziarie dei talebani o di entità o persone associate ai talebani, ad Al-Qaeda o ad Osama Bin La­den, ovvero con­trollate direttamen­te o in­di­rettamente da­gli stessi.
In particolare, con la risoluzione 1333, del 20 dicembre 2000, il Con­si­glio di sicurezza ha incaricato il Co­mitato per le sanzioni contro i talebani (istituito con risoluzione 1267, del 15 ottobre 1999) di tenere un elenco aggiornato delle persone o entità da esso individuate come as­sociate a Bin Laden: il regolamento (CE) 467/2001 del Con­si­glio, del 6 marzo 2001, sul divieto di esportazione di talune merci e ser­vizi in Afghanistan, sull’inasprimento del divieto di voli e sull’estensione del congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei talebani dell’Afghanistan, contiene in allegato il suddetto elenco. I nomi dei ri­correnti, Kadi e Al Barakaat, figurano in tale allegato, più volte modificato, così co­me nell’allegato I del successivo regolamento (CE) del Consiglio 881/2002, del 27 maggio 2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talebani e abroga il regolamento 467/2001, cit.
Orbene, i ricorrenti avevano impugnato dinanzi al Tribunale di I grado il regolamento 881/2002, cit., nella parte in cui li ri­guarda, adducendo, in particolare, la violazione dei propri di­ritti fondamentali, ma i ricorsi erano stati rigettati dal Tribunale. Quest’ultimo, partendo dall’assunto che il regolamento controverso sia stato emanato per dare attuazione ad una risoluzione del Consiglio di sicurezza e che la CE non avesse alcuna di­screzionalità e autonomia nel determinarne i contenuti, ha ritenuto che sindacare la legittimità del regolamento comunitario equivalesse a esaminare, seppure incidentalmente, la legittimità della risoluzione dell’ONU ed ha, quindi, escluso di avere la suddetta competenza. Infatti – ha spiegato il Tribunale – gli Stati membri della CE sono al contempo Membri dell’ONU e, in quanto tali, sono obbligati a dare esecuzione alle decisioni del Consiglio di sicurezza (art. 25, Carta ONU); peraltro, nelle materie in cui essi hanno ceduto competenze alla CE, essa è te­nuta ad adoperarsi per garantire che gli Stati adempiano i propri obblighi derivanti dalla Carta. A sostegno di siffatta affer-mazione, il Tri­bunale ha invocato l’art. 307 TCE, che afferma la prevalenza sul Trattato comunitario delle convenzioni, quali la Carta, concluse anteriormente, e l’art. 297 TCE, che impone alla CE di prendere le disposizioni necessarie ad evitare che il funzionamento del mercato comune possa risentire delle misure assunte dagli Stati membri per adempiere gli obblighi su di essi incombenti in materia di mantenimento della pace (punti 203 s. e 253 s., rispettivamente, sentenze Kadi e Al Barakaat).
Pur ammettendo che la valutazione del­la conformità del regolamento 881/ 2002, cit., allo standard di tutela dei diritti umani riconosciuto nell’ordinamento giuridico comunitario sarebbe contraria al diritto comunitario (artt. 5, 10, 297, 307, TCE e art. 5, TUE) e al principio secondo il quale la CE de­ve esercitare le proprie com­petenze nel rispetto del di­ritto internazionale (sentenza CGCE del 16 giugno 1998, causa C-162/96, Racke, punto 45), il Tri­bu­na­le ha ritenuto di poter controllare, in via in­ci­dentale, le legittimità della risoluzione del Con­siglio di sicurezza rispetto allo ius cogens. Infatti, in ipotesi di contrasto con le norme imperative del diritto internazionale, la risoluzione sarebbe illegittima e, quindi, non vincolante per gli Stati membri e per la Comunità. Il Tribunale ha, infine, escluso che le limitazioni e le deroghe ai diritti di proprietà, di difesa e ad un ricorso giurisdizionale effettivo, lamentate dai ricorrenti, potessero costituire violazioni di norme cogenti.
In questo stesso periodico (2005, fasc. 5, reperibile on line sul sito http://www.sudineuropa.net), avevamo espresso alcune perplessità sulla scelta del Tribunale di limitare l’esame della legittimità del regolamento alla sua conformità allo ius cogens, posto che il Consiglio di sicurezza, al pari degli altri organi del­l’ONU, è vincolato al rispetto della Carta, dei suoi fini e prin­cipi (oltre che del diritto cogente) ed è indubbio che la tutela dei diritti umani fondamentali rientri tra i fini del­l’Or­ga­niz­zazione. Ne consegue che qualsiasi decisione del Consiglio che violi tali diritti, ovvero li comprima in maniera sproporzionata e non ne­ces­­saria, sarebbe illegittima e non vincolante (conformemente, v. le dichiarazioni della Commissione: punto 270, sentenza). In­fine, avevamo prospettato il rischio che la Corte europea dei diritti dell’uomo processasse gli Stati membri della CE e della Convenzione europea sulla salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), del 4 novembre 1950, per avere violato i diritti contemplati da tale Convenzione dando esecuzione ad una risoluzione dell’ONU attraverso un regolamento comunitario. Infatti, la Corte europea ha più volte affermato che gli Stati parti della CEDU sono responsabili delle violazioni dei diritti umani commesse nel dare attuazione al diritto comunitario, fatto salvo il principio della protezione equivalente (Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 30 giugno 2005, Bosphorus c. Irlanda). Nel prospettare questa eventualità, ci pareva che almeno il diritto ad un ricorso giurisdizionale ef­fettivo ed ad un giusto processo fossero inadeguatamente tutelati dalla possibilità, concessa dal regolamento, di chiedere la revisione delle liste al solo Comitato per le sanzioni contro i ta­lebani, organo politico, sussidiario del Consiglio di sicurezza.
Con la pronuncia in esame, la CGCE recepisce le critiche manifestate in dottrina, confermando la correttezza delle osservazioni quasi unanimemente svolte.
Vale la pena ricordare che la sentenza reca, altresì, conferme in merito alle definizione dei requisiti dell’astrattezza e generalità di un regolamento comunitario e si occupa del fondamento normativo della competenza della CE ad emanare un regolamento per attuare misure restrittive nei confronti di entità non statali, decise in ambito PESC. La stessa fornisce utili indicazioni sui rapporti tra le fonti e, in particolare, tra il diritto comunitario e il diritto delle Nazioni Unite.
A quest’ultimo riguardo, sulla base delle censure avanzate dai ricorrenti, la Corte si è anzitutto domandata “se dai principi che disciplinano il concatenarsi dei rapporti tra l’ordinamento giuridico internazionale creato dalle Nazioni Unite e l’or­dina-mento giuridico comunitario discende che il regolamento controverso, poiché mira ad attuare una risoluzione adottata dal Consiglio di sicurezza in base al capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite che non lascia alcun margine a tal fine, non può essere oggetto di un controllo giurisdizionale quanto alla sua legittimità interna, salvo per quanto concerne la sua compatibilità con le norme riconducibili allo ius cogens, e beneficia dunque in tal senso di una immunità giurisdizionale” (punto 280, sentenza).
In proposito, la Corte ha ricordato che la CE è una comunità di diritto, nella quale gli atti degli Stati membri e delle istituzioni comunitarie sono sottoposti al controllo della CGCE per assicurare il rispetto dell’ordinamento giuridico comunitario. Pertanto, il controllo della legittimità interna di un atto comunitario, sotto il profilo dei diritti umani garantiti dalle Costituzioni degli Stati membri e dalla CEDU – che rappresentano i principi generali dell’ordinamento comunitario –, costituisce “una garanzia costituzionale che fa parte dei fondamenti stessi della Comunità” (punto 290, sentenza)
La Corte ha ammesso altresì che la CE, nell’esercizio delle proprie competenze, deve rispettare il diritto internazionale e che nel campo del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale deve osservare gli impegni assunti dagli Stati membri nell’ambito delle Nazioni Unite, eventualmente dandovi esecuzione attraverso atti comunitari. In casi siffatti, tali atti devono tenere “in debita considerazione i termini e gli obiettivi della risoluzione” del Consiglio di sicurezza, fermo restando “che la Carta delle Nazioni Unite non impone la scelta di un modello prestabilito per attuare” le risoluzioni “ma lascia in linea di principio ai Membri dell’ONU la libera scelta tra i vari modelli possibili di recepimento” (punti 296 e 298, sentenza).
Tutto ciò premesso, la Corte ha affermato la sindacabilità del­la legittimità interna, sotto il profilo del rispetto dei diritti fon­damentali, di un regolamento comunitario emanato in attuazione di una decisione del Consiglio di sicurezza. L’eventuale im­munità giurisdizionale che deriverebbe dalla prevalenza, sul piano del diritto internazionale, degli obblighi derivanti dalla Carta delle Nazioni Unite – ha continuato la CGCE – non trova alcun fondamento nel diritto comunitario: infatti, nessuna di­sposizione del TCE (compreso il cit. art. 297, già richiamato dal Tribunale di I istanza) può essere interpretata nel senso di autorizzare “una deroga ai principi di libertà, di democrazia, nonché di rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali sanciti dall’art. 6, n. 1, TUE, quale fondamento dell’Unione” (pun­to 303, sentenza).
Infine, la CGCE ha ritenuto che la procedura di riesame delle mi­sure restrittive, prevista dalla risoluzione dell’ONU e dal re­go­lamento impugnato, è di carattere amministrativo, diploma­ti­co e interstatale: non offrendo le garanzie proprie della tu­te­la giurisdizionale, essa non può, pertanto, rendere superfluo l’e­ser­­cizio del potere di controllo della Corte (punti 316-325, sentenza).
Accogliendo, dunque, la censura della Al Barakaat, a parere della quale “non sussisterebbe alcun fondamento giuridico che consenta di sostenere l’esistenza di un trattamento particolare o di un’eccezione per l’attuazione delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza, secondo cui un regolamento comunitario volto a siffatta attuazione non dovrebbe essere conforme alle norme comunitarie relative all’adozione dei regolamenti” (punto 261, sentenza), la Corte ha annullato la sentenza del Tribunale nella misura in cui statuisce che, sulla base dei principi che regolano i rapporti tra ordinamento comunitario e Nazioni Unite, dovesse ritenersi precluso alla CGCE sindacare la legittimità interna di un regolamento attuativo di una decisione del Consiglio di sicurezza, emanata ai sensi del capitolo VII della Carta, in caso di eventuale contrasto con i diritti umani fondamentali.
Annullata, di conseguenza, la decisione del Tribunale di respingere il ricorso con esclusivo riferimento ai ricorrenti, la CGCE, in conformità dell’art. 61 del proprio Statuto, ha deciso direttamente sulla eventuale contrarietà del regolamento rispetto a tutti i diritti fondamentali che fanno parte dei principi generali del diritto comunitario.
Per questo aspetto, la pronuncia si segnala per la inequivocabile presa di posizione della Corte a favore della tutela dei diritti umani fondamentali. Infatti, essa ha ammesso che l’esigenza di proteggere la sicurezza pubblica contro la minaccia terroristica, pur potendo comportare il sacrificio di alcuni diritti, ri­chie­de che la restrizione dei medesimi avvenga nel rispetto dei principi della necessità e della proporzionalità dei mezzi impiegati rispetto allo scopo perseguito, poiché la tutela degli obiettivi di interesse generale perseguiti dalla Comunità non può mai tradursi in «un intervento sproporzionato e inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti garantiti» (punto 355, sentenza).
La Corte ha riconosciuto che, nella parte in cui riguarda i ri­cor­renti, il regolamento impugnato è stato adottato senza in­formarli degli elementi a loro carico e senza ascoltarli in proposito, sicché esso viola i diritti alla difesa (con particolare riguardo al diritto al contraddittorio) e ad un ricorso giurisdizionale effettivo, proclamati dagli artt. 6 e 13 CEDU e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, firmata a Nizza il 7 dicembre 2000. La CGCE ha ammesso che le esigenze di tutela della sicurezza internazionale giustificano la mancanza della preventiva audizione dei destinatari e della comunicazione delle ragioni di tali misure, rispetto al mo­men­to di adozione e applicazione di queste ultime. Tuttavia, la Corte ha sostenuto l’opportunità di individuare una procedura che le fornisca, in sede di ricorso giurisdizionale successivo, elementi utili a valutare la legittimità dei motivi alla base dei provvedimenti restrittivi, avocando a sé il compito di bilanciare la tutela della sicurezza pubblica e il diritto dell’individuo ad un ricorso giurisdizionale effettivo. Infatti, secondo la CGCE, la suddetta assenza di informazioni e di contraddittorio, in fase di adozione del regolamento impugnato, impedisce alla Corte di conoscere, pendente il ricorso in annullamento, gli elementi che hanno determinato l’as­sunzione delle misure restrittive nei confronti dei ricorrenti e, dunque, di valutare l’eventuale illegittimità del regolamento che le contiene.
Quanto alla violazione del diritto di proprietà lamentata dal Kadi, la CGCE ha affermato che tale diritto ha subito una re­strizione considerevole, a causa della portata generale e della durata delle misure a carico del ricorrente. Cionono­stan­te, dato che le restrizioni in esame servono a impedire il finanziamento di Osama bin Laden, Al-Qaeda e i talebani per combattere più efficacemente il terrorismo internazionale e che il regolamento impugnato prevede una procedura per autorizzare deroghe ed esenzioni al congelamento, la Corte ha affermato che la normativa controversa persegue un fine di interesse generale e fondamentale per la Comunità internazionale, nel rispetto del principio di proporzionalità. Nondimeno – ha proseguito la CGCE – nell’applicazione concreta di tale regolamento, il diritto di proprietà del Kadi è stato svuotato dei suoi contenuti e della sua essenza, in quanto il ricorrente non ha avuto affatto la possibilità di intervenire nel procedimento di adozione delle suddette misure restrittive per far valere le proprie ragioni, con la conseguenza che tali restrizioni debbano ritenersi ingiustificate, secondo il disposto dell’art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU, del 20 marzo 1952.
Annullato, dunque, il regolamento 881/2002, cit., nella parte in cui riguarda i due ricorrenti «per una violazione dei principi applicabili nell’ambito della procedura seguita nell’adottare le misure restrittive introdotte dal regolamento stesso» (punto 374, sentenza), la Corte si è servita dell’art. 231 TCE per bilanciare, ancora una volta, le esigenze di tutela della sicurezza pubblica con il rispetto dei diritti umani fondamentali. Infatti, essa ha avuto cura di disporre che il regolamento resti in vigore per un periodo massimo di tre mesi, così da consentire alla CE di porre rimedio alle violazioni accertate, evitando il rischio di pregiudicare gravemente e irreversibilmente la sicurezza della Co­mu­nità internazionale, ove nel merito si riveli giustificata l’applicazione delle misure restrittive nei confronti dei ricorrenti.
 
 
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