LIMITI ALLE LIBERTA' DI CIRCOLAZIONE E SOGGIORNO DEI CITTADINI DELL'UE E DEI LORO FAMILIARI - Sud in Europa

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LIMITI ALLE LIBERTA' DI CIRCOLAZIONE E SOGGIORNO DEI CITTADINI DELL'UE E DEI LORO FAMILIARI

Archivio > Anno 2009 > Dicembre 2009
di Egeria NALIN    
Le libertà di circolazione e di soggiorno, oltre a rappresentare uno dei principi cardine dell’UE (artt. 39 e 43 TCE), sono diritti fondamentali dei cittadini dell’Unione (artt. 18 TCE e 45 Carta dei diritti fondamentali dell’UE, proclamata a Nizza il 12 dicembre 2000 e integrata nel Trattato di Lisbona; d’ora in avanti, Carta di Nizza); in quanto tali, gli stessi possono essere limitati dalle sole norme del Trattato o dagli atti emanati in applicazione del primo (art. 18 TCE). Tra questi ultimi, rileva la di­ret­tiva del Parlamento europeo e del Consiglio, 2004/38/CE del 29 aprile 2004 (relativa al diritto dei cittadini dell’U­nio­ne e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri), recentemente oggetto di una comunicazione della Commissione concernente gli orientamenti per un migliore recepimento e una migliore applicazione di tale direttiva (COM (2009) 313 def., del 2 luglio 2009, sulla quale si è gia avuto modo di soffermarsi in questo periodico, 2009, fasc. 2 – Le indicazioni della Commissione per la corretta interpretazione del concetto di beneficiari delle libertà di circolazione e soggiorno).
Per la parte che qui interessa, la direttiva 2004/38/CE (capo VI) conferisce agli Stati membri il potere di limitare il diritto di ingresso e di soggiorno dei cittadini dell’UE e dei loro familiari per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica; l’esercizio di tale potere è subordinato a rigorose garanzie sostanziali e procedurali, in armonia con l’ampia giurisprudenza della Corte di giustizia, secondo la quale i motivi di pubblica sicurezza, di ordine pubblico o di sanità pubblica – che giustificano l’e­ma­na­zione di provvedimenti limitativi – vanno interpretati in senso restrittivo (tra le altre, v. le sentenze della Corte di giustizia del 28 ottobre 1975, causa 36/75, Rutili, in Raccolta, p. 1219, punti 23-28; del 27 ottobre 1977, causa 30/77, Boucherau, in Rac­colta, p. 1999, punti 33-35; del 3 giugno 1986, causa 139/85, Kempf, in Raccolta, p. 1741, punto 13; del 27 aprile 1989, causa 321/87, Commissione c. Belgio, in Raccolta, p. 997, punto 10; del 29 aprile 2004, cause C-482/01 e C-493/01, Orfanopoulos e Oliveri, in Raccolta, p. I-5257, punti 64-65; del 10 luglio 2008, causa C-33/07, Jipa, in Raccolta, p. I-5157, punto 23; del 19 giugno 2008, causa C-319/06, Commissione c. Lussemburgo, in Raccolta, p. I-4323, punti 49-52).
Recependo tali indicazioni giurisprudenziali, la direttiva 2004/38/CE precisa che siffatti provvedimenti devono essere emanati nel rispetto del principio di proporzionalità (artt. 27, par. 2, e 28); che la loro adozione si giustifica solo in ragione del comportamento personale dell’interessato, il quale deve rappresentare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società (art. 27, par. 2); che il provvedimento deve essere impugnabile dinanzi all’autorità giudiziaria e revocabile, ove vengano meno le ragioni di ordine pubblico e di pubblica sicurezza, su istanza dell’interessato (artt. 31 e 32). Nel rispetto delle medesime garanzie procedurali, la direttiva legittima altresì gli Stati a rifiutare, revocare o estinguere un diritto conferito dalla direttiva, in caso di abuso di diritti e frode (art. 35).
Orbene, in una relazione al PE e al Consiglio sull’applicazione delle direttiva 2004/38/CE (COM (2008) 840 def., del 10 dicembre 2008), la Commissione aveva già denunciato che – salve poche eccezioni – le norme della direttiva sopra richiamate erano state recepite in modo insoddisfacente o incompleto nei Paesi UE; cosicché spinta dal PE (con due risoluzioni del 2 aprile 2009 dedicate, rispettivamente, all’applicazione della direttiva 2004/38/CE e ai problemi e alle prospettive concernenti la cittadinanza europea), essa ha ritenuto opportuno fornire – tra l’altro – indicazioni sulla corretta interpretazione delle deroghe e dei limiti alle libertà fondamentali di circolazione e soggiorno dei cittadini dell’Unione.
Va ricordato che le linee guida della Commissione non sono affatto vincolanti per gli Stati: esse, nelle intenzioni della Com­missione, rappresentano uno strumento per rendere i cittadini dell’UE maggiormente consapevoli dei diritti di cui sono titolari, nonché dei mezzi per farli valere e per goderne appieno; inoltre, costituiscono una occasione di confronto con i Paesi membri. A tal riguardo, le linee guida risultano particolarmente utili per indirizzare gli Stati verso un corretto bilanciamento dell’esigenza di favorire le libertà di circolazione e soggiorno dei cittadini dell’UE con la necessità di proteggere la pubblica incolumità e sicurezza. È infatti verosimile che gli Stati cercheranno di conformarsi agli orientamenti della Commissione, quanto meno per evitare che quest’ultima apra nei loro confronti la procedura di infrazione per incompleta o scorretta applicazione del diritto comunitario (artt. 226 ss. TCE).
Nel documento in parola sono ripresi gli svolgimenti di una precedente comunicazione (COM (1999) 372 relativa ai provvedimenti speciali in materia di circolazione e residenza dei cittadini dell’UE per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica), aggiornandoli alla luce della giurisprudenza pertinente della Corte di giustizia e tenendo conto dei diritti fondamentali garantiti sia dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU, del 4 novembre 1950) che dalla Carta di Nizza, la quale, per la parte in cui riafferma diritti già contemplati dalla CEDU (preambolo, 5° “considerando”), at­tribuisce agli stessi significato e portata “uguali a quelli con­feriti dalla suddetta Convenzione” (art. 52, par. 3, Car­­ta di Nizza).
Passando all’esame dei con­tenuti delle line guida, ci paio­no degni di menzione anzitutto i chiarimenti circa la portata dei concetti di pubblica sicurezza e ordine pubblico, fermo restando il diritto degli Stati di definire in concreto quando siano minacciati. In­vero, riscontrata una tendenza dei Paesi UE ad interpretare estensivamente il concetto di pubblica sicurezza, la Com­missione ha cercato di frenarla, in modo da impedire la emanazione di provvedimenti che, limitando ingiustificatamente e il­le­gittimamente la libertà di circolazione dei cittadini del­l’U­nio­ne in alcuni Stati maggiormente che in altri, si rivelino altresì discriminatori per i medesimi cittadini.
A questo scopo, le linee guida hanno cura di precisare che la pubblica sicurezza è diretta a preservare l’integrità dello Stato e delle sue istituzioni (sentenze della Corte di giustizia dell’11 gen­naio 2000, causa C-285/98, Kreil, in Raccolta, p. I-69, punto 17; del 13 luglio 2000, causa C-423/98, Albore, in Raccolta, p. I-5965, punti 18-21) e che l’ordine pubblico mira a tutelare lo Sta­to contro le turbative dell’ordine sociale (Orfanopoulos e Oli­veri, cit., punto 66). Avendo sottolineato che la direttiva, in considerazione del più forte legame tra Paese ospite e residenti di lungo periodo, stabilisce che questi ultimi possano essere espulsi solo per gravi ragioni di ordine pubblico o di pubblica si­curezza se residenti da 5 anni, ovvero per ragioni imperative di sola pubblica sicurezza se residenti da 10 anni (art. 28, par. 2), la Commissione ha quindi invitato gli Stati UE ad indicare le ragioni gravi e imperative menzionate dalla direttiva, distinguendole da quelle ordinarie.
Ribadendo la consolidata giurisprudenza della Corte di giustizia, gli orientamenti hanno anche spiegato che i provvedimenti di espulsione possono essere adottati solo in conseguenza di comportamenti puniti dalla legge dello Stato ospite o oggetto di provvedimenti concreti ed effettivi di contrasto (sentenze della Corte di giustizia del 18 maggio 1982, causa 115/81, Adoui e Cornuaille, in Raccolta, p. 1665, punti 8-9; del 20 novembre 2001, causa C-268/99, Jany, in Raccolta, p. I-8615, punto 61); inoltre, spetta allo Stato dimostrare che la condotta personale del cittadino rappresenti una minaccia reale, attuale e grave per un interesse fondamentale della società dello Stato ospite, tenendo conto della natura e della frequenza dei reati, del danno o della lesione arrecati. Di conseguenza, da una parte, non può essere invocato un rischio generale di pregiudizio per l’ordine pubblico o la sicurezza in quanto – come ha precisato la Corte di giustizia (sentenza del 26 febbraio 1975, causa 67/74, Bonsignore, in Raccolta, p. 297, punti 5-7) – è vietata dal diritto comunitario l’adozione di provvedimenti restrittivi per motivi di prevenzione generale; dall’altra, gli eventuali reati commessi in precedenza dall’individuo possono essere presi in considerazione solo se rappresentino una minaccia attuale per la pubblica sicurezza (Orfanopoulos e Oliveri, cit., punti 77-82 e 100; sentenza della Corte di giustizia del 7 giugno 2007, causa C-50/06, Commissione c. Pae­si Bassi, in Raccolta, p. I-4383, punti 42-45) e sulla base di una valutazione della pro­babile futura condotta del me­desimo (Boucherau, cit., punti 25-30). Infine, secondo la Commissione, dato che l’at­tualità della minaccia deve essere valutata al momento di ado­zione del provvedimento restrittivo o di suo riesame da parte del giudice (Orfa­no­pou­los e Oliveri, cit., punto 82), la recidiva di reati minori può essere oggetto di una valutazione complessiva al fine di stabilire se l’individuo rappresenti una minaccia per l’or­di­ne pubblico del Paese ospite (sentenza della Corte di giustizia del 4 ottobre 2007, causa C-349/06, Polat, in Raccolta, p. I-8167, punti 31-36), mentre la sospensione condizionale della pena è indicativa della circostanza che l’interessato non costituisca più un pericolo reale.
Sulla base di queste premesse, la Commissione ha preso in considerazione specificamente la norma italiana che stabilisce l’allontanamento automatico dello straniero condannato alla re­clusione per un periodo superiore ai due anni (art. 235 c.p., nel testo risultante dal decreto legge 23 maggio 2008 n. 92, convertito in legge 24 luglio 2008 n. 125, recante “Misure urgenti in materia di pubblica sicurezza”) e ha sostenuto l’illegittimità di provvedimenti siffatti (sentenza del 23 marzo 2006, causa C-408/03, Commissione c. Belgio, in Raccolta, p. I-2647, punti 68-72), poiché una condanna non è necessariamente indicativa della circostanza che il reo rappresenti una minaccia per lo Stato (Bonsignore, cit., punto 5; Orfanopoulos e Oliveri, cit., punti 68-71).
La linee guida hanno anche chiarito quando possa dirsi correttamente rispettato il principio di proporzionalità nell’adozione dei provvedimenti restrittivi. In particolare, la misura restrittiva sarà legittima se strettamente necessaria per la tutela dell’interesse fondamentale dello Stato e se, data la situazione personale e familiare del cittadino dell’UE, l’obiettivo perseguito non possa essere ottenuto con provvedimenti meno severi per l’interessato. In particolare, viene in rilevo il diritto al rispetto della vita familiare, contemplato dall’art. 8 CEDU (corrispondente all’art. 7 Carta di Nizza) “il quale fa parte dei diritti fondamentali che, secondo la giurisprudenza costante della Corte, sono tutelati nell’ordinamento giuridico comunitario” (Or­fa­nopoulos e Oliveri, cit., punto 98). La Commissione ha dunque sottolineato che, per valutare se l’ingerenza nella vita familiare del cittadino, che così si realizza, sia proporzionata allo scopo legittimamente perseguito, è utile fare ricorso ai parametri indicati dall’art. 28, par. 1 (incidenza dell’allontanamento sulla si­tuazione personale, familiare ed economica dell’interessato; intensità dei legami o mancanza di legami con gli Stati membri di origine e ospite; durata del soggiorno nello Stato ospite; età e stato di salute del cittadino; difficoltà in cui potrebbero incorrere il partner o i figli del cittadino nel Paese di origine dello stesso), già formulati sulla base della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo in materia (Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenze del 21 giugno 1988, Berrehab c. Paesi Bassi, parr. 27-29; del 18 febbraio 1991, Moustaquim c. Belgio, parr. 43-47; del 26 marzo 1992, Beldjoudi c. Francia, parr. 67-72; del 26 settembre 1997, El Boujaidi c. Francia, parr. 39-41; del 21 ottobre 1997, Boujlifa c. Francia, parr. 39-45; del 19 febbraio 1998, Dalia c. Francia, parr. 52-55; del 2 agosto 2001, Boultif c. Svizzera, par. 48; dell’11 luglio 2002, Amrollahi c. Danimarca, par. 35).
Infine, riferendosi, ancora una volta, alla legge italiana, la quale ha introdotto una aggravante nel caso in cui il reato sia commesso da soggetto che si trovi illegalmente sul suo territorio (art. 61, comma 11 bis, c.p., introdotto dal cit. decreto legge 92/2008), la Commissione, facendo eco al PE (risoluzione sui problemi e sulle prospettive concernenti la cittadinanza europea, cit., punto 40), ha sottolineato che il mancato rispetto delle procedure amministrative in materia di soggiorno da parte di un cittadino dell’UE è passibile solo di sanzioni proporzionate e non discriminatorie e che tali non appaiono quelle previste dalla normativa italiana.
Sulla base delle osservazioni appena riferite, ci sembra di poter altresì avanzare qualche dubbio circa la conformità allo spirito della direttiva e al diritto comunitario della scelta, compiuta dall’Italia in sede di adattamento alla direttiva 2004/38/ CE, di applicare al destinatario del provvedimento di allontanamento che rientri nel territorio nazionale in violazione del divieto di reingresso la pena della reclusione o, in alternativa, la misura dell’allontanamento, con divieto di reingresso fino a un massimo di 10 anni, da eseguirsi immediatamente “anche se la sentenza non è definitiva” (art. 20, par. 14, decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30, così come modificato dal decreto legislativo 28 febbraio 2008, n. 32). A nostro avviso, tali misure sanzionatorie (la cui applicazione è stata di recente ribadita dal­l’Italia con l’introduzione nelle norme di attuazione del cod. proc. pen., modificate dall’art. 1, comma 4, della legge 15 luglio 2009, n. 94 recante “Disposizioni in materia di pubblica sicurezza”, dell’art. 183 ter, sulla esecuzione della misura di sicurezza dell’allontanamento del cittadino di uno Stato membro dell’UE) potrebbero risultare sproporzionate.
Gli orientamenti della Commissione appaiono molto interessanti anche nella parte in cui si soffermano su rifiuto, estinzione e revoca dei diritti conferiti dalla direttiva in caso di abuso o frode (sentenze della Corte di giustizia del 3 dicembre 1974, cause 33/74, van Binsbergen, in Raccolta, p. 1299, punto 13; del 7 luglio 1992, causa C-370/90, Singh, in Raccolta, p. I-4265, punto 24; del 9 marzo 1999, causa C-212/97, Centros, in Raccolta, p. I-1459, punti 24-25; del 25 luglio 2008, causa C-127/08, Metock, in Raccolta, p. I-6241, punto 74).
Dopo aver precisato che per frode si intende un inganno o un altro espediente usato per ottenere il diritto di circolare e di soggiornare liberamente ai sensi della direttiva (ad es. la falsificazione di documenti) e che costituisce abuso ogni comportamento artificioso tenuto al solo scopo di ottenere il diritto di circolare e soggiornare liberamente e che, nonostante il rispetto formale delle condizioni previste dal diritto comunitario, non sia conforme al fine dallo stesso perseguito (Centros, cit., punto 25; sentenza della Corte di giustizia del 14 dicembre 2000, causa C-110/99, Emsland-Stärke, in Raccolta, p. I-11569, punti 52-53), la Commissione si è dedicata all’analisi di concreti esempi di abuso.
La direttiva ritiene tali i matrimoni fittizi, definiti nel “considerando” 28 (conformemente alla risoluzione del Consiglio del 4 dicembre 1997 sulle misure da adottare in materia di lotta contro i matrimoni fittizi, in GUCE C 382 del 16 dicembre 1997) come matrimoni contratti al solo scopo di esercitare il diritto alla libera circolazione che altrimenti non avrebbe potuto essere esercitato; le linee guida hanno individuato casi analoghi di abuso nelle adozioni simulate o nei riconoscimenti della paternità di un minore, cittadino di un Paese terzo, da parte di chi è consapevole di non essere padre e miri esclusivamente a far ottenere al minore e alla madre il diritto di soggiorno.
Gli orientamenti si sono altresì occupati del caso problematico del cittadino straniero – cui sia impedito dalle leggi sull’immigrazione del Paese di origine di ricongiungersi ai suoi familiari provenienti da Paesi extraeuropei – e che eserciti il diritto alla libera circolazione al solo scopo di poterlo invocare al momento del rientro nel Paese di cittadinanza assieme alla sua famiglia.
Premesso che il diritto comunitario attribuisce al cittadino il diritto alla libera circolazione a prescindere dai motivi che lo inducano a spostarsi in un altro Stato membro, il comportamento sopra descritto integrerà un abuso solo ove il trasferimento difetti dei requisiti della realtà ed effettività (sentenza della Cor­te di giustizia del 23 settembre 2003, causa C-109/01, Akrich, in Raccolta, p. I-9607, punto 55); pertanto, la Com­missione ha suggerito dei criteri esemplificativi per valutare l’esistenza di siffatti requisiti, quali le circostanze in cui il diritto di circolazione sia stato esercitato (buona offerta di lavoro nello Stato ospite) o che abbiano determinato il rientro nel Paese di origine (ritorno immediato dopo il matrimonio) ed il grado di concretezza del soggiorno nello Stato ospite (ricerca di un alloggio o iscrizione dei figli presso le scuole nello Stato ospite).
Invero, anche in caso di sospetto matrimonio fittizio, rifacendosi ancora una volta alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (tra le altre v. le citate sentenze Boultif, par. 48, e Amrollahi, par. 35), la Commissione ha individuato una serie di criteri indicativi, dai quali dedurre l’improbabilità (stabilità del rapporto di coppia, esistenza di un domicilio co­mune da tempo, assunzione di un comune impegno giuridico finanziario, ecc.) o la probabilità dell’abuso (i coniugi non parlano la stessa lingua, non si sono mai incontrati prima del matrimonio, la famiglia dell’uno ha fatto una cospicua donazione a quella dell’altro, ecc.).
In entrambi i casi, le linee guida hanno cura di evidenziare che tali parametri possano giustificare l’avvio di una indagine per accertare l’esistenza dell’abuso, ma che, in nessun caso, pos­­sano influenzarne l’esito, il quale dovrà essere il frutto di una attenta valutazione, alla luce degli obiettivi del diritto co­mu­nitario, del comportamento dell’interessato e di tutte le circostanze del caso concreto (sentenza della Corte di giustizia del 2 maggio 1996, causa C-206/94, Brennet-Paletta, in Raccolta, p. 2357, punti 24-27).
Le precisazioni della Commissione, per questa parte, ci sembrano più che mai opportune, considerato che nel caso dei supposti abusi sopra descritti vengono in rilievo non solo le libertà fondamentali di circolazione e soggiorno, bensì i diritti di sposarsi e al rispetto della vita privata e familiare, garantiti dalla CEDU (rispettivamente, artt. 12 e 8) e dalla Carta di Nizza (rispettivamente, artt. 9 e 7).


(La presente nota rientra nel progetto di ricerca nazionale PRIN 2007 “Cittadinanza europea e diritti fondamentali nell’attuale fase del processo di integrazione”. Responsabile nazionale, prof. Ennio Triggiani (PROT. 2007ETKBLF)).                                                                                                                     
 
 
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