LIBERA CIRCOLAZIONE DEI SERVIZI E RICONOSCIMENTO PARZIALE DELLE QUALIFICHE PROFESSIONALI - Sud in Europa

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LIBERA CIRCOLAZIONE DEI SERVIZI E RICONOSCIMENTO PARZIALE DELLE QUALIFICHE PROFESSIONALI

Archivio > Anno 2006 > Maggio 2006
di Egeria NALIN    
La piena realizzazione della libera circolazione dei servizi e del diritto di stabilimento (disciplinati, rispettivamente, negli artt. 49-55 e 43-48 TCE), come è noto, è stata favorita dall’emanazione, ai sensi dell’art. 47 TCE, di una serie di direttive per il riconoscimento dei titoli di studio o professionali, ovvero per il coordinamento delle normative nazionali che presiedono all’esercizio di determinate attività. In particolare, per le professioni che non sono oggetto di una regolamentazione specifica, va ricordata la direttiva del Consiglio 89/48/CE, del 21 dicembre 1988, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionino formazioni professionali di una durata minima di tre anni. Essa, da una parte, ha istituito un sistema di riconoscimento automatico dei diplomi, conseguiti nei Paesi europei, al cui possesso è subordinata, nello Stato emittente, l’esercizio di un’attività professionale (art. 3, comma 1); dall’altra, ha previsto la possibilità che, in ipotesi specifiche, lo Stato membro richiesto subordini il riconoscimento a misure di compensazione predeterminate. Sono tali: la facoltà di esigere dal richiedente la prova dell’esistenza di un’esperienza professionale, ove la durata della formazione conseguita sia inferiore di almeno un anno a quella prescritta nello Stato ospitante (art. 4, lett. a); ovvero di ri-chiedere il compimento di un tirocinio di adattamento, per un periodo massimo di tre anni, o di una prova attitudinale, qualora la formazione ricevuta in altro Stato membro, ancorché congruente con l’art. 3, verta su materie “sostanzialmente diverse da quelle contemplate nel diploma prescritto nello Stato membro ospitante” (art. 4, lett. b), primo trattino), nonché ove la professione regolamentata nello Stato membro comprenda attività professionali che non esistono nella professione regolamentata nello Stato del richiedente, per le quali è stata prescritta una formazione specifica nello Stato ospitante “vertente su materie sostanzialmente diverse da quelle contemplate dal diploma dichiarato dal richiedente (…)” (art. 4, lett. b), secondo trattino).
Con una recente sentenza (Colegio de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos c Administración del Estrado, causa C-330/03, del 19 gennaio 2006), la CGCE ha fornito chiarimenti circa la portata della direttiva in parola. In particolare, la Corte ha stabilito che la stessa non osta al riconoscimento parziale e limitato, da parte delle autorità di uno Stato membro, delle qualifiche professionali rilasciate da altro Stato membro.
Si ha riguardo a questioni sollevate dal Tribunal Supremo spagnolo, dinanzi al quale il Colegio degli “Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos” aveva contestato il provvedimento di riconoscimento concesso dal Ministero per la Promozione dello Sviluppo ad un ingegnere civile in ambito idraulico laureatosi in Italia, in quanto, in Spagna, l’esercizio di tale professione è sostanzialmente diverso sia sul piano dei contenuti della formazione, che delle attività abbracciate.
Precisamente, il Tribunal aveva sottoposto alla Corte i seguenti quesiti (par. 15, sentenza): “1) Se l’interpretazione del combinato disposto degli artt. 3, lett. a), e 4, n. 1, della direttiva (…), consenta allo Stato ospitante di procedere a un riconoscimento limitato delle qualifiche professionali di un richiedente in possesso del titolo di ingegnere civile (rilasciato in Italia) che intenda esercitare la professione in un altro Stato membro la cui legislazione riconosce come professione regolamentata quella di Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos (…)”. In caso di soluzione affermativa alla prima questione, il Tribunale chiedeva che la Corte si pronunciasse altresì circa la conformità agli artt. 39 (relativo alla libera circolazione dei lavoratori) e 43 (concernente il diritto di stabilimento), TCE, della imposizione di “restrizioni ai richiedenti che intendano esercitare la loro professione, per conto proprio o di terzi, in uno Stato membro diverso da quello nel quale hanno conseguito la qualifica professionale, nel senso che il detto Stato ospitante possa escludere, con le sue norme interne, il riconoscimento limitato delle qualifiche professionali, qualora una tale decisione, conforme in linea di principio all’art. 4 della direttiva 89/48 (…), implichi l’imposizione di requisiti supplementari sproporzionati ai fini dell’esercizio della professione”.
In proposito, si precisava che per “riconoscimento limitato” si intende quello che consentirebbe al richiedente di “esercitare la propria attività di ingegnere soltanto nel settore corrispondente (quello idraulico) della professione, più ampia, di Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, regolamentata nello Stato ospitante, senza imporgli i requisiti supplementari di cui all’art. 4, n. 1, lett. b), della direttiva 89/48 (…)”.
Con riguardo alla prima questione sollevata dal giudice a quo, la Corte ha rilevato che la ratio dell’art. 3 della direttiva non esclude un riconoscimento parziale, tale da consentire all’interessato l’esercizio solo di alcune delle attività comprese nella professione regolamentata nello Stato ospitante. Invero la direttiva, imponendo l’automatico riconoscimento dei diplomi che consentano l’accesso alla “stessa professione” (ossia, secondo le conclusioni dell’Avvocato Generale, ad una professione analoga o identica o equivalente per quanto attiene alle attività in cui si estrinseca: par. 20, sentenza) sia nel Paese di emissione del diploma, che in quello ospitante, mira al riconoscimento dei diplomi non in ragione del valore della formazione che sanzionano, bensì in quanto diano accesso, nello Stato di rilascio del diploma, all’esercizio di una professione regolamentata, con la conseguenza che le differenze sostanziali nell’organizzazione o nel contenuto della formazione acquisita nello Stato di origine non escludono il riconoscimento, ma possono, al più, giustificare l’applicazione delle misure di compensazione contemplate dall’art. 4 della direttiva. Tuttavia, continua la Corte, spesso, l’applicazione delle misure di compensazione, cioè di un periodo di tirocinio o di una prova attitudinale, richiedono tempo e impegno, con l’effetto di dissuadere dall’esercizio dei diritti contemplati dalla direttiva, laddove un riconoscimento parziale favorirebbe in casi siffatti un immediato e parziale accesso alla professione. Dato che l’interpretazione delle norme comunitarie deve rispettare lo spirito e lo scopo di quelle (nella specie favorire il riconoscimento dei diplomi piuttosto che ostacolarlo), l’ambito di applicazione dell’art. 4 va limitato ai casi in cui le misure di compensazione ivi contemplate (par. 24, sentenza) “si rivelano proporzionate al fine perseguito”. Al di fuori di tali ipotesi, la CGCE ha ammesso che la direttiva consenta a chi ne abbia fatto richiesta l’esercizio parziale della professione, con riferimento, cioè, alle sole attività alle quali il diploma in questione dia accesso nello Stato in cui sia stato conseguito.
Con riguardo alla seconda questione sottoposta al suo giudizio, la CGCE ha ricordato che in assenza di specifiche norme comunitarie di armonizzazione circa la formazione professionale, gli Stati restano liberi di regolamentare la materia nel modo che ritengano adeguato, purché tale regolamentazione non renda più difficoltoso l’esercizio delle libertà fondamentali. In base a giurisprudenza consolidata (in particolare, sentenze Kraus, causa C-19/92, del 31 marzo 1993; Haim, causa C-424/97, del 4 luglio 2000; Mac Quen, causa C-108/96, del 1 febbraio 2001), una disciplina nazionale che limiti la libera circolazione è ammissibile solo se risultino soddisfatte le seguenti quattro condizioni: che non si tratti di provvedimenti discriminatori, che tali restrizioni rispondano a motivi imperativi di interesse pubblico, che esse siano necessarie e strettamente proporzionate al raggiungimento dello scopo perseguito
Nella specie, la CGCE ha riconosciuto che la professione di ingegnere non è regolamentata da una normativa europea uniforme e che, secondo giurisprudenza costante (sentenze Commissione c. Francia, causa 220/83, del 4 dicembre 1986; Läärä, causa C-124/97, del 21 settembre 1999; Anomar, causa C-6/01, dell’11 settembre 2003), la tutela del legittimo affidamento dei destinatari dei servizi costituisce un motivo imperativo di pubblico interesse, idoneo a limitare la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi. Orbene, se ciò, per un verso, giustificherebbe, in linea di principio, l’emanazione di una normativa che vieti il riconoscimento parziale dei titoli di studio, al fine di evitare di ingenerare confusione nei destinatari dei servizi, per altro verso, i mezzi di tutela di tale interesse devono essere strettamente necessari e proporzionati al raggiungimento di tale scopo. Su queste basi, la Corte ha chiarito che è opportuno distinguere tra situazioni in cui il livello di somiglianza delle due professioni è tale da consentire di parlare di “stessa professione” e situazioni in cui ci siano invece differenze so-stanziali tra le attività professionali cui il diploma concederebbe l’accesso nello Stato di emissione e nello Stato richiesto del riconoscimento. Nel primo caso, sarebbe possibile colmare le lacune esistenti con le misure di compensazione previste dall’art. 4 della direttiva; nel secondo (par. 35, sentenza) “come giustamente osserva la Commissione, si tratta di casi non contemplati dalla direttiva, poiché le differenze negli ambiti di attività sono così rilevanti che sarebbe in realtà necessario seguire una formazione completa. Ciò rappresenta un elemento in grado, obiettivamente, di spingere l’interessato a non svolgere, in un altro Stato membro, una o più attività per le quali è qualificato”. La CGCE ha rimesso, quindi, al giudice della causa principale l’accertamento se, nella specie, si versi nella prima o nella seconda ipotesi, suggerendo come criterio guida la verifica se l’attività professionale che l’interessato intenda svolgere nello Stato ospitante sia separabile dall’insieme delle attività oggetto della corrispondente professione in tale Stato; ciò accade, a parere dell’Avvocato Generale, allorché tale attività possa essere esercitata in forma autonoma e indipendente nello Stato membro in cui la qualificazione professionale in questione è stata ottenuta. In casi siffatti (par. 38, sentenza) “l’effetto dissuasivo derivante dall’esclusione di ogni possibilità di riconoscimento parziale del titolo professionale in questione è troppo rilevante per essere bilanciato dal timore di un eventuale pregiudizio dei diritti dei destinatari dei servizi”, la cui protezione potrà essere parimenti assicurata dall’obbligo di utilizzare il titolo professionale originario o il titolo di studio nella lingua in cui è conseguito, nella forma originale, nonché con traduzione nella lingua dello Stato ospitante. Ne consegue che in quest’ultima ipotesi una normativa che impedisca il riconoscimento parziale è contraria ai principi fondamentali della libera circolazione dei lavoratori e del diritto di stabilimento, di cui agli art. 39 e 43, TCE.
In conclusione, la sentenza realizza un interessante bilanciamento tra l’interesse a facilitare la libera circolazione, rafforzando (par. 23, sentenza) “il diritto dei cittadini europei ad utilizzare le loro conoscenze professionali in tutti gli Stati membri”, e la tutela del legittimo affidamento dei destinatari dei servizi. Invero, in un sistema fondato sulla libera concorrenza tra professionisti, la Corte conferma che spetta al mercato la scelta tra due diversi gradi di professionalità, purché tale scelta sia effettuata dal consumatore in modo totalmente consapevole, ossia egli conosca preventivamente e chiaramente le differenze esistenti tra attività professionali simili ma non identiche. Così facendo, la CGCE, senza intaccare la potestà statale di regolamentare l’accesso a determinate professioni nel modo che ritenga più opportuno, rimuove l’ulteriore e, invero, consistente ostacolo alla libera circolazione rappresentato dalla prova attitudinale o dal periodo di tirocinio, del quale il 2006 è stato proclamato Anno europeo al fine di sottolineare l’importanza di tale principio e di facilitarne l’attuazione.                                                                                                                     
 
 
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