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LE RELAZIONI ESTERNE

Archivio > Anno 2008 > Febbraio 2008
di Francesco MUNARI (Ordinario di Diritto dell’Unione europea nell’Università di Genova)    
Non è facile sintetizzare tutte le cose che in questa materia sono state innovate rispetto al vigente diritto comunitario ovvero dell’Unione europea: in effetti, molto era già contenuto nel Trattato costituzionale, e tuttavia, visto che questo è ormai storia (infausta) della nostra materia, preferisco ritenerlo irrilevante ai nostri fini: tale scelta mi pare necessaria per agevolare la comprensione delle differenze tra la disciplina attuale e il venturo stato dell’arte del diritto dell’Unione europea su questi aspetti.
E sotto questo profilo, non vi possono essere dubbi sul fatto che l’impianto delle relazioni esterne si giovi notevolmente del Trattato di Lisbona. Innanzitutto, le innovazioni si hanno dal punto di vista sistematico: in primo luogo, va sottolineata la stessa unificazione istituzionale, che aiuta subito a capire meglio come l’Unione si muoverà nelle sue relazioni esterne; in secondo luogo, di rilievo appare anche la stessa codificazione del ruolo e delle competenze del Consiglio europeo, di cui altri relatori hanno già parlato, in particolare Enzo Canizzaro, in terzo luogo, l’individuazione del Presidente del Consiglio europeo e la durata di due anni e mezzo prevista per la carica, che ne consentirà una sorta di identificazione quale “mister Europa”, avrà sicuramente un impatto importante in materia di relazioni esterne; in quarto luogo, non si può non menzionare anche la nuova figura dell’Alto Rappresentante dell’Unione europea per la politica estera e di sicurezza comune. Si tratta, sotto i profili appena considerati, di indicatori molto forti sulla decisa accelerazione nel senso di dare all’Unione un’effettiva personalità nei rapporti internazionali.
Peraltro, chiaramente, non è soltanto l’elemento istituzionale a dare il senso delle profonde innovazioni che nel settore in esame ci provengono dal Trattato di Lisbona: esistono infatti ulteriori importanti elementi di tipo materiale, che passo subito, brevemente, ad accennare.
Tra essi, in ordine sequenziale rispetto alle norme del nuovo Trattato, va menzionato quello che sarà l’art. 3, par. 5, nel quale sono individuati i criteri, gli obiettivi, le funzioni, e i principi ai quali l’Unione si dovrà attenere nell’ambito delle cosiddette relazioni con il resto del mondo: si tratta, invero, di una serie di principi sui quali, di per sé, vi è poco da discutere, se non per rimarcare la profonda continuità nella quale la politica estera (o, se vogliamo, l’azione esterna) dell’Unione andrà a collocarsi rispetto a valori classici e fondamentali esistenti nel diritto internazionale: basti pensare all’esplicito impegno dell’Unione a contribuire alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della terra, alla solidarietà e rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo, all’eliminazione della povertà, alla tutela dei diritti umani, in particolare i diritti del minore, alla rigorosa osservanza e sviluppo del diritto internazionale, in particolare rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite. In modo icastico, possiamo dire di essere di fronte alla summa del… “vogliamoci bene” sul piano internazionale; ora, è tutto da vedere quanto di questo, poi, e in concreto, verrà tradotto in effettive ed efficaci azioni dell’Unione europea nel mondo esterno. Nondimeno, sul piano giuridico, e al massimo livello gerarchico, è indicato con precisione e rigore un catalogo di principi ispiratori dell’azione esterna dell’UE che senz’altro la qualificano in senso positivo, tanto nei rapporti tra Stati membri, quanto in quelli coi Paesi terzi.
Degna di nota, sempre a livello di (nuovo) Trattato dell’Unione, è un’ulteriore “nuova” (ma fino a un certo punto) faccia dell’azione esterna, data dalla cosiddetta politica di vicinato ovvero, per usare la terminologia del Trattato di Lisbona, dai rapporti dell’Unione con l’ambiente circostante. In particolare, è stato introdotto un nuovo articolo, l’art. 7 bis del Trattato sull’Unione, che individua una specifica attività esterna, quella dei rapporti tra l’Unione e i suoi vicini. A me pare che questa speciale competenza sia molto importante: certamente, la politica di vicinato, per come potrà evolvere all’interno del nuovo trattato, potrà assumere il ruolo di elemento fondante e probabilmente guida di tutte le relazioni esterne dell’Unione negli anni a venire.
Sempre nell’ambito del trattato dell’Unione, e sempre nell’ottica di enfatizzare al massimo questa nuova dimensione esterna dell’Unione europea, vanno menzionate le norme di cui agli art. 10 A e seguenti, e cioè tutto il nuovo Titolo IV del Trattato, che disciplina l’azione esterna dell’Unione e introduce norme specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune, e sulla politica estera di difesa.
Nell’art. 10 A troviamo sistematicamente una serie di regole che si occupano della materia oggetto del presente breve contributo: tali regole individuano una serie di poteri “esterni” in capo al Consiglio Europeo, che pur non essendo ovviamente qualificabili come fonti del diritto (l’art. 9 B del nuovo TUE, esclude che il Consiglio Europeo possa esercitare la funzione legislativa), costituiranno comunque e quanto meno atti di indirizzo importanti; così, il Consiglio europeo è destinato sostanzialmente a diventare l’organo che potrà impostare la politica estera dell’Unione europea, se e in quanto l’Alto Rappresentante non riuscirà, da parte sua, in varia misura, a condizionarne l’operato.
Quello che precede rappresenta, telegraficamente, il quadro di riferimento per quanto riguarda il trattato dell’Unione europea. Ciò posto, dal punto di vista delle innovazioni è forse ancora più importante l’individuazione di una competenza esterna esclusiva dell’Unione in materia di stipula dei trattati internazionali, prevista nel nuovo art. 3.2 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), e quindi l’intera “rivisitazione” delle relazioni esterne che è stata effettuata all’interno del TFUE. Qui abbiamo, in realtà, una vera e propria trasposizione di norme e la riorganizzazione di tutta la materia all’interno di una nuova parte quinta del Trattato, che è contenuta negli artt. 188 A e seguenti (questa, almeno, appare l’attuale numerazione, che poi speriamo, anzi sappiamo, verrà rinnovata), nei quali si identifica la cosiddetta azione esterna dell’Unione.
Lasciando per la fine del mio intervento un brevissimo commento al nuovo art. 3.2, e concentrandoci invece sulla citata parte quinta, essa si articola in ben sette Titoli, alcuni dei quali, lo dirò subito, costituiscono modifiche o rimaneggiamenti di norme già previste nel Trattato di Roma: al riguardo, abbiamo innanzitutto disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione, che sostanzialmente si richiamano ai principi del Trattato sull’Unione europea i quali, come detto, sono quelli ispiratori dell’azione dell’Unione europea proprio nello scenario internazionale. Il Titolo II abbraccia tutte le norme in materia di politica commerciale comune, che voi sapete essere una competenza esclusiva della Comunità europea ormai da tempo immemorabile; tali norme vengono tuttavia riformulate e riorganizzate. Segue quindi un Titolo III, parzialmente innovato rispetto al passato, relativo alla cooperazione con Paesi terzi e agli aiuti umanitari: esso si articola (a) nella cooperazione allo sviluppo, già attualmente prevista e con qualche modifica ripresa anche nel nuovo Trattato; (b) nella cooperazione economica finanziaria e tecnica, anch’essa già prevista nel Trattato attuale e oggi suscettibile di alcune modifiche e (c) negli aiuti umanitari, che invece rappresentano una nuova competenza dell’Unione in materia di relazioni esterne in relazione a calamità naturali o a eventi nei quali, com’è noto, l’Unione europea già da tempo, di fatto, ha cominciato a esercitare proprie prerogative sull’esterno; tuttavia, in questo modo il nuovo TFUE consolida e crea un “sistema” delle relazioni esterne nella materia, con prospettive evolutive e di sviluppo sicuramente meritevoli di attenzione.
Accanto a queste disposizioni vi è poi un nuovo Titolo IV, che riguarda le misure restrittive: esse riguardano sostanzialmente provvedimenti assunti a livello internazionale nei confronti di alcuni Stati, come gli embarghi o le altre determinazioni che vengono adottate a livello di Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e che l’Unione europea poi traduce all’interno del proprio ordinamento. Si badi: competenze di questo genere la Comunità le esercita già da tempo, utilizzando all’uopo i poteri e le norme in tema di politica commerciale comune, che viene “rivisitata” in chiave di adeguamento dell’ordinamento comunitario alle decisioni delle Nazioni Unite aventi un impatto commerciale. Nondimeno, e come è facile immaginare, l’attuale scelta di un Titolo ad hoc per questi profili mi pare senz’altro appropriata, almeno sul piano sistematico.
Soprattutto interessante è infine il Titolo V, riguardante la stipulazione degli accordi internazionali e i poteri che l’Unione avrà al riguardo: ivi è previsto un nuovo art. 188 L, sul quale mi soffermerò un po’ di più, perché a mio avviso costituisce un elemento di particolare interesse per noi giuristi: segnatamente, e com’è noto, sul piano formale il potere di intrattenere relazioni esterne da parte di un soggetto si traduce nell’esistenza e nell’estensione del cd. treaty making power in capo a tale soggetto. Ciò perché, se è vero che le relazioni esterne sono composte da consistente attività diplomatica, quando si deve concretizzare un’azione si deve capire se l’Unione abbia o meno il potere di stipulare dei trattati e quale sia l’estensione di tale potere: tale argomento, com’è noto, è estremamente complicato nella nostra materia e su di esso, ancora una volta, non è detto se questo trattato cerchi di dare delle risposte oppure si limiti ad aprire ulteriori interrogativi.
Per vero, l’art. 188 L si inserisce all’interno di questa serie di competenze esterne molto ampie, che ho accennato essere elencate nei Titoli precedenti, e prevede un potere dell’Unione di concludere un accordo con uno o più Stati terzi, o con organizzazioni internazionali, qualora i trattati lo prevedano o qualora la conclusione di un accordo sia necessaria per realizzare, nell’ambito delle politiche dell’Unione, uno degli obiettivi fissati dai Trattati, ossia previsti in un atto giuridico vincolante dell’Unione, oppure possa incidere su norme comuni o alterarne la portata.
A norma del secondo comma dell’art. 188 L, gli accordi conclusi dall’Unione vincolano le istituzioni dell’Unione e gli Stati membri.
Alla luce di quanto sopra, e guardando al “sistema” che si vuole creare tra parte quarta del TUE e parte quinta del TFUE, sembrerebbe potersi affermare che, all’interno di questa nuova Unione, sia stata finalmente introdotta una competenza in qualche modo generale a stipulare accordi internazionali, suscettibile di essere attivata sulla scorta di alcuni presupposti, volti a chiarire quando l’Unione può stipulare questi accordi: innanzitutto, quando questo treaty making power è contenuto in altre disposizioni del trattato: di questa fattispecie abbiamo già ampia testimonianza nell’attuale testo del Trattato di Roma (e altre competenze appaiono introdotte anche nel Trattato di Lisbona), nel quale si prevede la predetta competenza all’interno di una serie di competenze e di politiche che la Comunità esercita, quali la cooperazione economica, tecnica, finanziaria, l’ambiente, ovviamente la politica commerciale comune, e altre; in queste materie c’è già un conferimento esplicito della potestà dell’Unione di stipulare accordi internazionali, potere che viene quindi confermato.
L’art. 188 L individua però un’ulteriore potestà dell’Unione di stipulare accordi internazionali, quando questo sia necessario per realizzare uno degli obiettivi fissati dai Trattati, sia previsto in un atto giuridico vincolante dell’Unione oppure possa incidere su norme comuni o alterarne la portata. Per chi è in qualche misura aduso della giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di relazioni esterne, è agevole rendersi conto che c’è una forte somiglianza tra i contenuti di questa norma è tutta una serie di sentenze, o pareri, resi dalla Corte di giustizia proprio in materia di competenze della Comunità a stipulare determinati accordi: ad esempio, quando l’art. 188 L parla di necessità di realizzare uno degli obiettivi fissati dai Trattati come condizione per consentire all’Unione di stipulare un trattato, viene in mente il parere 1/76 dove la Corte aveva affermato l’esistenza di questa competenza esterna perché senza di essa non sarebbe stato possibile realizzare un obiettivo dei Trattati; oppure, quan-do si dice che un trattato serve a impedire che un’azione degli Stati membri possa incidere su norme comuni o alterarne la portata, viene in mente il famoso, vecchissimo, precedente AETS, dove la Corte in effetti ricavò un potere esterno della Comunità europea, o meglio un divieto per gli Stati membri di stipulare un accordo internazionale, perché l’azione esterna di questi ultimi avrebbe pregiudicato quella della Comunità nel settore dei trasporti terrestri.
In un recente scritto, a mio avviso molto bello, di Enzo Cannizzaro, tutte queste problematiche, e la stessa giurisprudenza della Corte di giustizia nella materia, vengono ridiscusse alla luce degli ultimi arresti della Corte; l’esito di questa indagine sembra portare acqua alla tesi di una maggiore discrezionalità nell’azione esterna della Comunità europea di oggi, e domani dovremmo quindi parlare di una analoga discrezionalità in capo all’Unione.
Ma in questa prospettiva di maggiore discrezionalità e quindi “apertura”, il vero tema che viene in rilievo è quello di comprendere se queste competenze esterne – come fissate dall’art. 188 L – siano concorrenti o diventino esclusive; quanto sopra tanto in astratto, quanto a seguito del concreto esercizio di un treaty making power ad opera dell’Unione in applicazione della disposizione citata, e secondo i presupposti da essa stessa indicati. Ebbene, secondo me, questo sarà il vero tema sul quale ri-flettere, posto che, in questa sede, non posso evidentemente che limitarmi a lanciare una provocazione, avvertendo che su questi argomenti dovremo invece occuparci approfonditamente una volta che questo Trattato sarà entrato in vigore.
Al riguardo, occorre allora tornare al nuovo art. 3.2 TFUE, la cui importanza è fondamentale ai nostri fini: infatti, esso prevede testualmente che «(l’)Unione ha competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell’Unione o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o alterarne la portata».
Ebbene, questa disposizione, insieme con un’analisi della giurisprudenza della Corte, che è sempre stata molto coraggiosa sotto il profilo delle competenze esterne, rende secondo me per nulla peregrina l’idea che molte delle competenze esterne potrebbero tendere a diventare esclusive; ma se così fosse, evidentemente il combinato disposto degli articoli 3.2 e 188 L potrebbe servire per modificare radicalmente gli equilibri esterni dell’Unione rispetto agli Stati membri, tanto più se un’interpretazione pro-Unione di queste disposizioni fosse avallata dalla Corte di giustizia (dell’Unione europea). Ciò posto, rispetto a questa possibilità vengono in rilievo elementi (per vero, atipici) in senso contrario ricavabili dal coacervo di atti facenti parte dell’insieme di documenti approvati a Lisbona: viene in rilievo, al riguardo, una dichiarazione al limite della pedanteria che è stata comunque acclusa al testo del trattato di Lisbona, secondo cui l’attribuzione di competenze esterne in capo all’Unione, in nessun caso determina un limite ai poteri sovrani esterni degli Stati membri nell’intrattenere le relazioni internazionali con gli altri. A questo proposito, va tuttavia ricordato che il peso giuridico di una dichiarazione congiunta di questo tipo è tutto da vedere anche sul piano internazionalistico, anche perché questa dichiarazione congiunta degli Stati membri non entra nel testo del trattato.
Allora, come spesso è accaduto in passato, una risposta più articolata al quesito se la nuova Unione sarà davvero un soggetto internazionale in grado progressivamente di ridimensionare gli Stati membri dipenderà molto dall’atteggiamento della Corte di giustizia (dell’Unione europea), e dalla sua capacità di imporre soluzioni evolutive in questo campo; che gli Stati la temano mi pare ovvio, e di ciò si trova conferma in quanto ci ha ricordato Roberto Mastroianni, a proposito della decisione di escludere competenze della Corte in materia di politica estera e sicurezza comune. Dovremo forse aspettare di trovarci di fronte a qualche caso di confine, nel quale la Corte di giustizia, facendo finta di occuparsi di questioni diverse da quelle specificamente rientranti nella politica estera e di sicurezza comune, riuscirà ad inserire qualche principio in tema di rapporti tra Unione e Stati membri, enfatizzando in chiave “costituzionale” e di ordinamento “federale” (almeno nei rapporti esterni) il ruolo della prima a scapito dei secondi. Senza questa evenienza, il rischio è quello di dover attendere l’avvento di una vera leadership europea a livello di Presidente del Consiglio europeo o di Alto Rappresentante (allo stato non così probabile), che sia capace di sfruttare le nuove norme del Trattato di Lisbona per cambiare davvero le competenze esterne dell’Unione, in coerenza col nuovo assetto istituzionale che pure è stato fissato, e al quale ho brevemente fatto riferimento all’inizio.
Avrei voluto accennare anche agli ultimi due Titoli della parte V del TFUE in tema di azione esterna, e cioè quello delle relazioni dell’Unione con le organizzazioni internazionali e i Paesi terzi e delegazioni dell’Unione, e quello riguardante la clausola di solidarietà. Il tempo, purtroppo, è esaurito. Spero di poterci tornare in altre occasioni.
 
 
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