LE NUOVE REGOLE EUROPEE SULLA IGIENE DELLE PRODUZIONI ALIMENTARI - Sud in Europa

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LE NUOVE REGOLE EUROPEE SULLA IGIENE DELLE PRODUZIONI ALIMENTARI

Archivio > Anno 2004 > Ottobre 2004

di Irene CANFORA (Ricercatrice di Diritto agrario - Università di Bari)
Il pacchetto normativo in materia di igiene e sicurezza dei prodotti alimentari e di polizia sanitaria per l’importazione del bestiame è stato pubblicato nel volume della GUUE L 139 del 30 aprile 2004, e ripubblicato il 25 giugno (L 226), completo dei riferimenti ai numeri dei regolamenti.
La priorità, non solo intermini di collocazione, è data al regolamento generale sull’igiene dei prodotti alimentari n. 852/04 che andrà a sostituire la direttiva del 1993 (direttiva 93/43/CEE). L’entrata in vigore di tale regolamento costituisce, infatti, il presupposto per l’applicazione delle disposizioni speciali contenute nel regolamento sull’igiene degli alimenti di origine animale (reg. 853/04) e per le disposizioni contenute nel reg. 854/04 che stabilisce norme specifiche per l’organizzazione di controlli ufficiali sui prodotti di origine animale destinati al consumo umano.
Infine, nello stesso fascicolo, è stata pubblicata la direttiva 2004/68, che completa l’aggiornamento delle norme in tema di polizia sanitaria già iniziato con la direttiva 2002/99.
A partire dall’emanazione del reg. 178/02, destinato a regolare i principi fondamentali del diritto alimentare, la politica comunitaria in materia di sicurezza alimentare fa riferimento ad un testo che costituisce ormai il parametro per la revisione e l’applicazione delle regole specifiche di un settore che, fino a un decennio addietro, cioè fino al verificarsi di crisi alimentari di particolare gravità, specialmente nel settore delle produzioni animali, era rimesso all’applicazione dei principi fondamentali della libera circolazione delle merci all’intero della Comunità.
Il regolamento 178/2002 ha segnato il definitivo assorbimento nell’ambito della regolamentazione comunitaria di regole precedentemente appannaggio delle legislazioni degli Stati membri. Con esso sono stati infatti definiti criteri generali di riferimento e regole uniformi di comportamento, a garanzia di un livello elevato di sicurezza dei prodotti alimentari, fondato su un sistema organico di controllo della produzione. Partico-lare attenzione è stata prestata alle produzioni di origine animale e alla produzione dei mangimi. Così il pacchetto di norme che viene ora pubblicato, introduce norme specifiche per i controlli ufficiali delle produzioni animali, e definisce in un regolamento a sé stante le regole per garantire l’igiene delle produzioni di alimenti di origine animale.
In prospettiva, l’intero sistema ha come scopo quello di agevolare gli scambi tra gli Stati aderenti all’UE e gli Stati aderenti all’accordo SPS, alla luce delle nuove esigenze di sicurezza degli alimenti.
Poiché il regolamento 178/02 costituisce, attualmente, il punto di riferimento di ogni successivo intervento in materia alimentare, si è avviato un meccanismo di revisione e di rafforzamento di diverse regole, già in parte presenti nella legislazione di fonte comunitaria, emerse sulla base della programmazione contenuta nel Libro verde sulla legislazione alimentare COM (97) 176 e del Libro bianco sulla sicurezza alimentare COM (1999) 719.
Le stesse disposizioni in materia di igiene dei prodotti alimentari, riscritte a dieci anni di distanza dal primo intervento comunitario di portata generale in materia, appaiono ora, alla luce dei più recenti interventi comunitari, ben più incisive. I nuovi regolamenti riscrivono le regole dell’auto controllo aziendale per quanto concerne l’igiene dei prodotti alimentari e definiscono norme speciali, per quanto concerne le produzioni animali, del sistema tradizionale dei controlli ufficiali da parte delle amministrazioni pubbliche degli Stati membri. Essi incidono cioè sulle due forme di controllo che l’UE applica attualmente alle produzioni alimentari, mutuando il sistema di matrice nordamericana che affianca ai controlli ufficiali il sistema di controllo delle fasi critiche della produzione effettuato sotto la diretta responsabilità degli operatori del settore (sistema Haccp).
Questo duplice meccanismo rappresenta, a sua volta, un segmento dell’intero sistema della sicurezza degli alimenti, impostato, oltre che sui controlli, anche su un rafforzamento del sistema di allarme rapido per il settore alimentare, che permette il ritiro dal commercio di prodotti in seguito al verificarsi di un rischio per i consumatori, e sul sistema della rintracciabilità, che ne è speculare, poiché rende possibile l’individuazione delle responsabilità degli operatori risalendo dal prodotto finale all’origine della produzione.
La disciplina dei controlli sul rispetto delle regole igienico sanitarie nelle produzioni alimentari, prevede in prima istanza la definizione di regole di comportamento che gli operatori sono tenuti a rispettare nell’ambito delle attività produttive. La disciplina dell’autocontrollo si fonda sull’applicazione da parte degli operatori del settore alimentare di norme di carattere volontario, il cui contenuto fondamentale è definito negli allegati dei regolamenti 852/04 (norme generali sull’igiene dei prodotti alimentari) e 853/04 (norme specifiche per i prodotti di origine animale), e che vengono elaborate in forma di manuali di corretta prassi igienica a livello nazionale a cura delle organizzazioni di settore dell’industria alimentare. L’applicazione delle regole contenute nei manuali, ed eventualmente la loro modifica o specificazione legata alle esigenze delle singole attività manifatturiere, deve essere garantita dagli operatori della catena alimentare, che sono direttamente responsabili dell’applicazione di tali norme. Questi ultimi, d’altronde, non sono vincolati alla lettera dalle disposizioni contenute nei manuali, ma sono incoraggiati ad aggiornarle e a modificarle, sulla base di un protocollo elaborato a seconda delle esigenze specifiche, poiché il sistema di autocontrollo aziendale è basato sull’analisi dei rischi che si presentano in concreto. La conseguenza fondamentale dell’introduzione del sistema consiste invero, non tanto nella determinazione di regole rigide, quanto nella possibilità, attraverso l’adozione di tali norme di stampo volontario, di individuazione delle responsabilità degli operatori, i quali devono garantire che il procedimento di produzione avvenga secondo le regole singolarmente assunte a regole di condotta.
Nel suo complesso, i due regolamenti sull’autocontrollo comportano una generalizzazione dell’utilizzo del sistema Haccp per tutti i settori dell’industria alimentare, con particolare attenzione per i prodotti di origine animale.
Il regolamento 852/04, è orientato a definire la disciplina per l’igiene delle produzioni alimentari, vale a dire delle diverse fasi della produzione di alimenti che, secondo lo slogan della politica sulla sicurezza alimentare, si snoda “dai campi alla tavola”: i criteri applicabili alla produzione e trasformazione di alimenti diventano però particolarmente rigorosi nei segmenti della produzione in cui operano le industrie alimentari, vale a dire le fasi della produzione trasformazione e distribuzione successive alla produzione primaria. Ed invero, il regolamento generale sull’igiene esclude dall’applicazione del sistema Haccp la produzione primaria, per la quale si limita a definire regole generali di comportamento, al fine di garantire un plafond minimo di misure igienico sanitarie all’interno dell’azienda, mentre la previsione dei manuali di corretta prassi igienica vale come raccomandazione e non come regola. Analogamente, il regolamento sull’igiene dei prodotti di origine animale si occupa delle attività legate alla macellazione degli animali.
La centralità della regolamentazione è data dunque alle attività successive alla produzione agricola in senso stretto. Le linee di condotta imposte agli agricoltori e previste nell’ambito delle diverse maglie della politica agricola comunitaria (si pensi al rispetto della tutela ambientale e del benessere animale) rispondono anch’esse ad esigenze di comportamento che, nella fase della produzione primaria, costituiscono un presupposto essenziale per la sicurezza degli alimenti; tuttavia la verifica e il controllo sul prodotto animale o vegetale da trasformare in alimento avviene in una fase successiva, che è quella per la quale i regolamenti sull’igiene richiedono particolari precauzioni. Infatti, solo in questa seconda fase il prodotto assume rilevanza come prodotto alimentare destinato in ultima istanza al consumo umano e che, in forma di alimento, circola all’interno e al di fuori dell’UE.
D’altro canto, un secondo aspetto, che caratterizza l’impostazione della politica comunitaria in materia alimentare e che emerge dalla lettura dei regolamenti sull’igiene delle produzioni, è dato dal rilievo attribuito all’immissione in commercio in vista della circolazione intra- ed extracomunitaria dei prodotti alimentari. Resta infatti al di fuori dell’applicazione del regolamento comunitario, oltre alla produzione domestica - come è ovvio, dato che non costituisce attività d’impresa - anche la produzione e la vendita di prodotti primari nella zona di produzione, qualora la vendita sia effettuata direttamente dal produttore al consumatore. Se il contatto tra il produttore ed il consumatore è diretto, non assume rilievo l’intera costruzione normativa sulla sicurezza alimentare, di cui la definizione delle regole di controllo ed autocontrollo rappresenta un tassello fondamentale in vista dell’individuazione della responsabilità degli operatori del settore. Nelle ipotesi di fornitura diretta di piccoli quantitativi di prodotti primari, limitate dal punto di vista spaziale, il prodotto alimentare non è destinato a subire più passaggi attraverso diversi operatori della filiera, sicché si è al di fuori dell’esigenza di individuare in modo uniforme obblighi e responsabilità e la regolamentazione dell’attività, ridotta in sostanza alla disciplina della vendita, può essere rimessa all’autonomia degli Stati membri. L’esclusione sembra avere portata limitata, in considerazione del riferimento alle sole produzioni primarie: dovrebbero rimanere quindi escluse le ipotesi di trasformazione in loco dei prodotti alimentari, anche se esso avviene ad opera di imprese di piccole dimensioni.
Diverso è infatti il trattamento riservato ai prodotti tradizionali, in considerazione di una più ampia circolazione nell’ambito dell’UE. In tal caso, è lo stesso regolamento ad ammettere la possibilità di derogare alle regole igienico sanitarie che possono entrare in contrasto con le metodologie tradizionali per le produzioni alimentari. L’eccezione passa, però, attraverso una procedura che impone agli Stati interessati di sottoporre al vaglio della Commis-sione e alle osservazioni degli altri Stati membri le norme speciali adottate per tali produzioni. Lo schema ricalca quello generalmente previsto per l’adozione di norme tecniche introdotte a livello nazionale in assenza di una normativa comunitaria di armonizzazione. Il principio della trasparenza di norme tecniche derogatorie, ma codificate, permette infatti l’osservanza dei criteri di comportamento delle imprese: è dunque anche in questo caso la definizione in concreto delle procedure da rispettare nella produzione che permette l’applicazione del sistema di sicurezza alimentare comunitario, nella prospettiva di una circolazione su larga scala anche delle produzioni tipiche.
In tal modo il regolamento provvede ad una conciliazione, sia pure formale, tra l’applicazione di norme igienico sanitarie e la sopravvivenza dei metodi di produzione tipici delle realtà territoriali, promossi con la politica di valorizzazione dei prodotti tradizionali attraverso i regolamenti su DOP, IGP e attestazioni di specificità già dal 1992, non sempre compatibili con la rigidità degli schemi dettati dalla regolamentazione igienico sanitaria e che aveva suscitato dubbi sulla sopravvivenza di situazioni legati a realtà locali, non sempre in grado di adeguarsi agli standard tarati sulle imprese alimentari di grandi dimensioni. La strada della sottoposizione delle eccezioni al vaglio comunitario impone, in tal modo, anche gli operatori impegnati in produzioni particolari, di essere assoggettati alle regole del sistema della sicurezza alimentare. Questa scelta è coerente con la prospettiva nella quale l’UE ha collocato le produzioni tradizionali che appaiono come produzioni destinate ad un riconoscimento comunitario e ad una collocazione sul mercato in termini competitivi, mentre riduce al minimo, attraverso il riferimento alla vendita in loco dei prodotti primari, l’esenzione dall’adeguamento a norme strutturali, coinvolgendo tutte le imprese, anche quelle più piccole, presenti sul territorio dell’UE che producono alimenti.
 
 
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