LE NORME - Sud in Europa

1. L’ordinamento giuridico delle Comunità e dell’Unione Europea è riconducibile ad una pluralità di fonti. Prescindendo da un’analisi di quelle concernenti il secondo e il terzo pilastro dell’Unione, oggetto di specifiche relazioni in questo Convegno, e concentrando il nostro esame sulla Comunità europea, notiamo che in posizione primaria si pongono il Trattato di Roma del 25 marzo 1957 istitutivo della Comunità e quelli successivi che lo hanno via via modificato. Sullo stesso piano si collocano i protocolli allegati al Trattato, i quali ne costituiscono parte integrante (art. 311), e le norme contenute negli accordi e negli atti di adesione dei nuovi membri. Valore essenzialmente interpretativo hanno, invece, le dichiarazioni (degli Stati parti o delle istituzioni) allegate ai Trattati.
Il Trattato CE, pur essendo, formalmente, un accordo internazionale, è frequentemente qualificato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia quale “carta costituzionale” della Comunità europea, intesa, quest’ultima, come una comunità di diritto, nella quale né gli Stati che ne fanno parte, né le sue istituzioni sono sottratti al controllo della conformità dei loro atti a tale carta costituzionale. Il carattere “costituzionale”, che coesiste con quello giuridico-formale di accordo internazionale, pur essendo generalmente riconosciuto per gli accordi istitutivi di organizzazioni internazionali, è particolarmente accentuato per il Trattato CE, poiché esso – come la Corte di giustizia ha sottolineato sin dalla celebre sentenza del 5 febbraio 1963, causa 26/62, Van Gend en Loos – ha dato vita a un ente sopranazionale, a favore del quale gli Stati membri hanno rinunciato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani e il cui ordinamento riconosce come soggetti non solo gli Stati membri, ma anche i loro cittadini.
Tale configurazione del Trattato CE non ha una rilevanza meramente teorica, ma si riflette, in particolare, sulle regole interpretative dello stesso. Com’è noto, nella giurisprudenza comunitaria si è imposta un’interpretazione assai ampia in merito ai poteri della Comunità; essa ha dato luogo alla teoria dei poteri impliciti, in base alla quale la Comunità e le sue istituzioni devono ritenersi provviste non solo dei poteri espressamente previsti dal Trattato, ma anche di quei poteri ulteriori, che siano necessari per esercitare nella maniera più efficace i poteri espressi o per realizzare compiutamente i fini della Comunità. Si deve aggiungere che la Corte di giustizia ha affermato anche un metodo storico, o evolutivo, d’interpretazione, dichiarando che le norme comunitarie vanno interpretate tenendo conto dello stadio di evoluzione del diritto comunitario.
L’aspetto, peraltro, più significativo del Trattato CE, nel quale si manifesta quel carattere di sopranazionalità che contraddistingue il fenomeno dell’integrazione europea, concerne l’idoneità delle disposizioni in esso contenute ad attribuire direttamente agli individui (persone fisiche e giuridiche) obblighi e diritti soggettivi. Tale efficacia diretta delle norme del Trattato – aventi un contenuto chiaro, preciso e incondizionato – implica che gli individui possano esercitare i diritti da esse derivanti nell’ambito dell’ordinamento degli Stati membri e, se necessario, dinanzi ai giudici di questi Stati. Si noti che l’efficacia diretta delle disposizioni del Trattato non si limita ai rapporti, c.d. verticali, tra i singoli e gli Stati membri, o altri enti pubblici, ma investe anche i rapporti, orizzontali, tra privati, come, per esempio, i rapporti di lavoro, nei quali la Corte di giustizia ha più volte riconosciuto la diretta invocabilità, da parte dei lavoratori, del diritto a non subire discriminazioni fondate sulla nazionalità o sul sesso (e attribuendo al datore di lavoro privato il corrispondente obbligo).

2. Un elemento che caratterizza le Comunità sopranazionali risiede nell’attribuzione alle istituzioni europee di una potestà “legislativa”, la quale si esprime con l’emanazione di regolamenti, direttive, decisioni, che costituiscono il diritto comunitario derivato (o secondario). Tali fonti, previste espressamente nel Trattato CE (art. 249), si pongono in posizione gerarchicamente subordinata rispetto allo stesso Trattato, come risulta chiaramente dall’art. 230, 2° comma, il quale contempla tra le cause d’invalidità degli atti comunitari, suscettibili di determinarne l’annullamento, “la violazione del presente Trattato”.
Se tale rapporto di superiorità fra il Trattato CE e le fonti di diritto comunitario derivato è fuori discussione, meno nitido è il quadro generale del sistema delle fonti comunitarie. Anzitutto non esiste alcuna gerarchia tra le fonti di diritto derivato (salvo il caso di atto esecutivo di un altro, al quale è subordinato), per cui esse si pongono sullo stesso piano, sia che costituiscano atti di portata generale, di natura più propriamente normativa, i regolamenti, sia che si tratti di atti diretti a specifici destinatari, come le decisioni, assimilabili ai provvedimenti amministrativi del diritto nazionale. Parimenti il Trattato CE non consente di operare alcuna distinzione, quanto alla loro forza giuridica, tra atti adottati con procedimenti più complessi e “democratici”, come la codecisione, ed atti nei quali il potere di decisione si concentra nelle mani del Consiglio, avendo il Parlamento europeo un ruolo meramente consultivo. Resta poi da definire non solo la collocazione nel sistema comunitario, ma anche il valore giuridico di una vasta gamma di atti “atipici”, talvolta previsti dallo stesso Trattato CE, altre volte nati nella prassi.
In secondo luogo, il sistema del diritto comunitario comprende una serie di ulteriori fonti, quali gli accordi conclusi dalla Comunità con Stati terzi o organizzazioni internazionali, il diritto internazionale generale e i principi generali del diritto comunitario, il cui rango, nell’ordinamento comunitario, non è sempre agevolmente definibile. Ciò va detto, in particolare, per i principi generali, frutto essenzialmente della giurisprudenza della Corte di giustizia, la quale, peraltro, non mostra di ritenere necessario precisarne l’esatta collocazione, in specie nei riguardi del Trattato CE.
Prescindendo – per economia del discorso – dalle norme poste in accordi o contenute nel diritto internazionale generale, notiamo che un ruolo estremamente fecondo svolgono nel diritto comunitario i principi generali. Essi hanno natura e origine alquanto eterogenea. Talvolta sono il risultato di una riflessione che la Corte svolge sui caratteri dell’ordinamento comunitario, come l’efficacia diretta, o il primato del diritto comunitario su quello nazionale. Altre volte la Corte li ricava da disposizioni scritte del Trattato, viste peraltro quali espressione di un principio di più vasta portata, come quello di leale cooperazione, sancito dall’art. 10 a carico degli Stati membri, ma applicato anche nei rapporti interistituzionali e configurato persino quale obbligo delle istituzioni a vantaggio degli Stati membri. In altri casi la Corte giunge ad enunciare dei principi generali a seguito di un raffronto tra gli ordinamenti degli Stati membri: per questa via, com’è noto, sono entrati a fare parte del diritto comunitario i diritti umani fondamentali. Né mancano esempi importanti di principi generali, come la certezza del diritto o il legittimo affidamento, che trovano la loro origine nella logica giuridica o in esigenze di giustizia sostanziale.
I principi generali integrano e completano il sistema giuridico comunitario, operando nei confronti sia degli Stati membri che delle istituzioni della Comunità, le quali sono tenute a rispettarli nello svolgimento delle loro attività, con conseguente invalidità di atti emanati in loro violazione. Ma i suddetti principi possono adempiere anche un’importante funzione interpretativa rispetto alle altre norme comunitarie. Sotto questo profilo emerge il ruolo propulsivo del diritto comunitario svolto particolarmente dal principio dell’effetto utile, secondo il quale ogni norma deve essere interpretata in modo da raggiungere nella maniera più efficace il proprio obiettivo. La Corte ne ha fatto applicazione in molteplici direzioni, per esempio per giustificare (a certe condizioni) l’efficacia diretta delle direttive, a sostegno del primato del diritto comunitario sul diritto nazionale, in tema di libertà di circolazione delle persone, estendendo ad una mamma cinese il diritto di soggiorno al fine di garantire l’effetto utile delle norme sulla cittadinanza europea, che riconoscevano tale diritto alla figlia, in tenera età, cittadina europea (sentenza del 19 ottobre 2004, C-200/02, Chen).

3. Nel diritto comunitario derivato si manifesta quella potestà legislativa che costituisce – come si è ricordato – un dato caratterizzante e precipuo delle comunità sopranazionali. È nell’esercizio di tale potestà che le istituzioni “legiferano” direttamente nei riguardi delle persone fisiche e giuridiche, in particolare mediante l’emanazione di atti che, sebbene non denominati “leggi” (forse per la diffidenza di alcuni Paesi membri nei confronti di una terminologia ritenuta politicamente troppo impegnativa), ne hanno, come i regolamenti, tutte le caratteristiche.
Non è ovviamente il caso, in questa sede, di soffermarsi sui differenti caratteri degli atti comunitari obbligatori. Vale la pena, piuttosto, di ricordare come, grazie alla giurisprudenza della Corte di giustizia, la diretta applicabilità, che l’art. 249 attribuisce espressamente ai soli regolamenti e che manifesta nella maniera più nitida la suddetta potestà legislativa, sia stata estesa, a certe condizioni, alle direttive. Qualora esse presentino un contenuto obbligatorio chiaro, preciso e incondizionato, se il termine entro il quale eseguirle sia scaduto e se siano dirette ad attribuire un diritto ai singoli, questi possono esercitare il diritto in questione, agendo in via giudiziaria contro lo Stato inadempiente. In tale giurisprudenza l’efficacia diretta delle direttive si giustifica, da un lato, come una forma di tutela del singolo di fronte allo Stato, il cui inadempimento lo priverebbe del godimento dei diritti nascenti dalla direttiva, e, dall’altro, come sanzione nei riguardi dello Stato inadempiente. Questa ratio, per altro verso, definisce anche i limiti della efficacia diretta delle direttive. Posto che essa rappresenta una reazione all’inadempimento dello Stato, le direttive possono essere invocate dal singolo soltanto contro lo Stato (efficacia “verticale” unilaterale), non anche nei confronti di un privato, al quale le direttive, prive di un atto statale di esecuzione, non impongono alcun obbligo e al quale, pertanto, non può imputarsi alcun inadempimento.
Sebbene logicamente giustificata, l’esclusione di un’efficacia diretta “orizzontale”, cioè nelle relazioni tra privati, non è priva di inconvenienti. Essa, infatti, determina una discriminazione tra individui a seconda che la controparte sia lo Stato o un altro privato (si pensi, per esempio, al diverso trattamento nel campo del pubblico impiego e nel rapporto di lavoro privato). La stessa Corte di giustizia, pur restando fedele alla limitazione ai soli rapporti verticali della efficacia diretta delle direttive, ha tentato in vari modi di ampliare tale efficacia e di evitare le suddette situazioni discriminatorie. Anzitutto essa ha accolto una nozione estremamente ampia di Stato, comprendendovi qualsiasi ente pubblico, per esempio un comune. Ancor più rilevante è l’affermazione secondo la quale, pur se la direttiva non sia stata attuata nel diritto nazionale, quest’ultimo deve essere interpretato in maniera conforme al contenuto della direttiva. Tale obbligo di interpretazione conforme è giustificato dalla Corte, per un verso, in base all’obbligo degli Stati membri di conseguire il risultato prescritto dalla direttiva; per altro verso, per il dovere, risultante dall’art. 10 del Trattato CE, di adottare tutti i provvedimenti necessari per garantire il suddetto obbligo, che grava anche sugli organi giudiziari degli Stati membri (sentenza del 13 novembre 1990, C-106/89, Marleasing). L’interpretazione del diritto interno (anteriore o successivo) in maniera conforme alla direttiva ha la conseguenza che il diritto interno viene “piegato” (nei limiti, peraltro, nei quali ciò sia possibile) in modo da adattarlo al contenuto della direttiva. Quest’ultima, quindi, anche se non formalmente attuata da uno Stato membro, finisce per trovare applicazione in tale Stato, per il tramite del diritto statale “adeguato” alla prescrizioni della direttiva dall’opera interpretativa del giudice.
Come si è accennato, l’interpretazione conforme incontra un limite: essa non può stravolgere una legge interna che sia palesemente in contrasto con la direttiva, né può utilizzarsi ove manchi del tutto una legislazione nazionale relativa alla materia regolata dalla direttiva. Tuttavia, entro tale limite, l’obbligo di interpretazione conforme rappresenta un utile rimedio contro gli inadempimenti statali, poiché consente, di fatto, alla direttiva di operare anche nei rapporti “orizzontali” tra privati, dato che, formalmente, è la legge statale che viene applicata.

4. Gli sviluppi più recenti concernenti il quadro normativo europeo sono legati al Trattato di Roma del 29 ottobre 2004 che adotta una Costituzione per l’Europa e a talune pronunce della Corte di giustizia, che appaiono, in un certo senso, anticipatrici di innovazioni contenute in detto Trattato.
Un primo elemento di novità della “Costituzione europea” consiste nella stessa abolizione della distinzione fra i tre “pilastri” dell’Unione europea. A parte la disciplina speciale che, anche sul piano degli atti adottabili, permane per la politica estera e della sicurezza comune, tale abolizione comporta l’unificazione degli atti normativi, secondo modelli desunti dal diritto comunitario che si estendono così alla materia della cooperazione di polizia e giudiziaria penale.
Peraltro l’innovazione più profonda risultante dalla Costituzione europea consiste nel riordino degli atti giuridici dell’Unione europea, con l’espressa previsione di atti legislativi e la prefigurazione di un sistema gerarchico fra tali atti. In questo quadro emerge la distinzione fra atti legislativi, la legge europea e la legge quadro europea, e quelli non legislativi, regolamenti europei e decisioni europee (art. I-33). La distinzione non è fine a se stessa, poiché comporta l’applicazione agli atti legislativi europei della procedura di codecisione (art. I-34), considerata quale “procedura legislativa ordinaria”. Ciò consente di individuare precisamente, tra gli atti giuridici dell’Unione, quelli per i quali, in ragione, appunto, della loro natura legislativa, i principi della democrazia richiedono una partecipazione ineludibile e decisiva alla loro adozione del Parlamento, quale istituzione direttamente rappresentativa del “popolo europeo”. L’importanza della previsione di atti esplicitamente legislativi è accresciuta dalla presenza di numerose disposizioni della Costituzione europea che pongono una riserva di legge (o legge quadro), stabilendo che le materie in esse contemplate vanno regolate con un atto di tale natura. Così i poteri decisionali del Parlamento europeo vengono garantiti rispetto non solo al carattere formale della legge o legge quadro, ma anche al contenuto materiale delle stesse, che, per tale via, non può essere sottratto a tali poteri.
5. Gli sviluppi giurisprudenziali sono dovuti essenzialmente alla sentenza della Corte del 16 giugno 2005, C-105/03, Pupino; sebbene meriti di essere ricordata anche la sentenza del 27 febbraio 2007, C-354/04 P, Gestoras Pro Amnistía e altri c. Consiglio, la quale ha ridefinito la nozione di posizione comune, nell’ambito del terzo pilastro, affermando che essa non è produttiva di effetti giuridici nei confronti di terzi e, qualora preveda tali effetti, ricade nella propria competenza a titolo pregiudiziale ai sensi dell’art. 35, par. 1, del Trattato UE.
Tornando alla sentenza Pupino, essa sembra rientrare nel filone delle “grandi sentenze” che hanno segnato lo ius praetorium prodotto dalla Corte di giustizia. Con essa, infatti, la Corte estende alle decisioni-quadro, emanate in materia di cooperazione di polizia e giudiziaria penale, l’obbligo di interpretazione conforme da parte dei giudici nazionali. La Corte respinge l’argomento, sollevato dai governi italiano e del Regno Unito, per il quale il Trattato UE non comporta alcun obbligo di leale cooperazione analogo a quello previsto dall’art. 10 del Trattato CE, sul quale la giurisprudenza comunitaria ha fondato l’obbligo di interpretazione conforme. A suo giudizio sarebbe difficile per l’Unione adempiere efficacemente la sua missione di organizzare in modo coerente e solidale le relazioni tra gli Stati membri e tra i loro popoli se il principio di leale cooperazione non si imponesse anche nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria penale, che è del resto interamente fondata sulla cooperazione tra gli Stati membri e le istituzioni. Secondo la Corte, pertanto, il principio dell’interpretazione conforme si impone riguardo alle decisioni-quadro adottate nell’ambito del titolo VI del Trattato UE; di conseguenza il giudice nazionale, applicando il proprio diritto, deve interpretarlo, per quanto possibile, alla luce della lettera e dello scopo della decisione-quadro, pur se non eseguita nel proprio ordinamento, al fine di conseguire il risultato perseguito da questa e di conformarsi così all’art. 34, par. 2, lett. b, del Trattato UE.
La sentenza è profondamente innovativa, nella misura in cui estende al terzo pilastro un principio, quello dell’interpretazione conforme, nato e consolidatosi in base ad una disposizione, l’art. 10 del Trattato CE, estraneo alla materia del terzo pilastro. Ma – come si accennava – essa appare anche anticipatrice rispetto alla Costituzione europea, poiché applica alla cooperazione di polizia e giudiziaria penale un principio appartenente all’acquis comunitario, così anticipando, appunto, l’unificazione tra i pilastri prevista dalla Costituzione europea.
Il nuovo indirizzo giurisprudenziale si è rapidamente consolidato, incontrando una piena e coraggiosa adesione da parte delle Sezioni unite della nostra Cassazione penale. Nella sentenza del 5 febbraio 2007 n. 4614, modificando un precedente orientamento la Corte di cassazione, muovendo, appunto, dall’obbligo di interpretazione conforme rispetto alle decisioni-quadro emanate in base al titolo VI del Trattato UE, ha adottato un’interpretazione evolutiva (se non … modificativa) dell’art. 18, lett. e) della legge 22 aprile 2005 n. 69, di esecuzione della decisione-quadro del 13 giugno 2002 sul mandato di arresto europeo, che stabilisce quale condizione ostativa alla consegna l’ipotesi in cui la legislazione dello Stato membro di emissione non prevede i limiti massimi della carcerazione preventiva (condizione assente nella decisione-quadro).
La Corte ha affermato che, ai sensi di tale articolo, interpretato in conformità delle finalità della decisione-quadro, l’autorità giudiziaria italiana deve verificare, ai fini della consegna, non solo se nella legislazione dello Stato di emissione sia previsto un termine di durata della custodia cautelare, ma anche se un limite temporale implicito sia comunque desumibile da altri meccanismi processuali che instaurino, obbligatoriamente e con cadenze predeterminate, un controllo giurisdizionale funzionale alla legittima prosecuzione della custodia cautelare o, in alternativa, alla estinzione della stessa.
La richiesta di consegna va accolta anche in questa seconda ipotesi, sebbene non espressamente contemplata dall’art. 18, lett. e) della legge italiana, ma considerata dalla Corte di Cassazione ricompresa in tale disposizione, interpretata in maniera conforme alle finalità della decisione-quadro.