LE INDICAZIONI DELLA COMMISSIONE PER LA CORRETTA INTERPRETAZIONE DEL CONCETTO DI BENEFICIARI DELLE LIBERTA' DI CIRCOLAZIONE E SOGGIORNO - Sud in Europa

Cerca
Vai ai contenuti

Menu principale:

LE INDICAZIONI DELLA COMMISSIONE PER LA CORRETTA INTERPRETAZIONE DEL CONCETTO DI BENEFICIARI DELLE LIBERTA' DI CIRCOLAZIONE E SOGGIORNO

Archivio > Anno 2009 > Ottobre 2009
di Egeria NALIN*    
La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, 2004/38/CE del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, è stata oggetto della comunicazione della Commis­sio­ne (COM (2009) 313 def., del 2 luglio 2009) concernente gli orientamenti per un migliore recepimento e una migliore applicazione della medesima.
Come è noto, la libertà di circolare e soggiornare nei Paesi dell’UE è uno dei principi fondamentali dell’Unione, il cui esercizio è promosso e incoraggiato dai Trattati e dalla legislazione comunitaria (sentenze della CGCE del 3 giugno 1986, causa 139/85, Kempf, in Raccolta, p. 1741; del 7 luglio 1992, causa C-370/90, Singh, in Raccolta, p. I-4265; dell’11 luglio 2002, causa C-60/00, Car­pen­ter, in Raccolta, p. I-6279; dell’11 dicembre 2007, causa C-291/05, Eind, in Raccolta, p. I-10719). È noto altresì che originariamente il TCE at­tribuiva la titolarità delle libertà di circolazione e soggiorno ai soli lavoratori, in vista della creazione del mercato comune (artt. 39 e 43); successivamente, con la istituzione della cittadinanza europea, tali libertà sono divenute diritti fondamentali di tutti i cittadini dell’Unione (artt. 18 TCE e 45 Carta dei diritti fondamentali dell’UE, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 ed avente lo stesso valore giuridico dei Trattati secondo l’art. 6 TUE, così come modificato dal Trattato di Lisbona; d’ora in avanti, Carta di Nizza), a prescindere dalle ragioni che li inducano a spostarsi in uno Stato membro diverso da quello di origine (sentenza della CGCE del 23 settembre 2003, causa C-109/01, Akrich, in Raccolta, p. I-9607, punto 55). Ci sembra interessante ricordare che attualmente ben otto milioni di cittadini europei vivono e lavorano in uno Stato diverso da quello della cittadinanza e che un altro milione si muove ogni anno per affari o per piacere all’interno della UE, rappresentando una fonte di ricchezza anche economica per l’Europa.
L’esercizio di tali diritti, secondo quanto previsto dalle norme del Trattato richiamate, trova la sua regolamentazione in atti di diritto comunitario derivato, tra i quali la direttiva 2004/38/CE, cit.
Quest’ultima mira ad agevolare la circolazione dei cittadini dell’UE anche favorendo i ricongiungimenti familiari con cittadini di Stati terzi, posto che “il diritto di ciascun cittadino dell’Unione di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri presuppone, affinché possa essere esercitato in oggettive condizioni di libertà e di dignità, la concessione di una analogo diritto ai familiari, qualunque sia la loro cittadinanza” (5° “considerando”). Inoltre, essa regolamenta il potere di ciascuno Stato di escludere o limitare tali libertà per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o di sanità pubblica (capo VI); subordina l’emanazione di provvedimenti di espulsione di chi abbia esercitato il diritto di soggiorno e si sia integrato nella società dello Stato ospite al rispetto del principio di proporzionalità (art. 28); prevede dettagliate garanzie procedurali per l’emanazione di provvedimenti restrittivi delle libertà di circolazione e soggiorno e ribadisce il diritto al ricorso giurisdizionale contro siffatti provvedimenti (artt. 30 e 31). Infine, essa tutela gli Stati contro gli abusi o usi fraudolenti dei diritti che la direttiva disciplina (art. 35).
Orbene, su invito del PE (risoluzione del 15 novembre 2007), la Commissione ha presentato nel dicembre scorso una relazione al PE e al Consiglio (COM (2008) 840 def. del 10 dicembre 2008) sull’applicazione da parte degli Stati membri della direttiva indicata; dalla stessa emerge un giudizio nel complesso negativo sul suo recepimento (per l’Italia, v. decreto legislativo 6 febbraio 2007 n. 30, in GURI n. 72, del 27 marzo 2007), in quanto – ha rilevato la Commissione – “non un singolo Stato membro ha recepito in modo effettivo e corretto l’intera direttiva e non un singolo articolo della direttiva è stato recepito in modo effettivo e corretto in tutti gli Stati membri”.
In particolare, la Commissione ha denunciato che gli Stati sovente limitano ingiustificatamente il diritto di ingresso dei familiari, cittadini di Paesi terzi, prescrivendo la presentazione di documenti non richiesti dalla direttiva a sostegno della domanda di soggiorno; che accolgono una interpretazione restrittiva dei soggetti beneficiari dei diritti di libera circolazione e soggiorno indicati dagli artt. 2 e 3 della medesima; che non indicano adeguatamente i motivi di pubblica sicurezza, di ordine pubblico e di abuso idonei a giustificare la limitazione delle libertà in discorso.
Sulla base di queste premesse, nel tentativo di favorire la soluzione dei problemi riscontrati in sede di attuazione e di applicazione della direttiva e di garantire la piena fruizione delle libertà di circolazione e soggiorno, la Commissione ha recepito, sostanzialmente, la giurisprudenza della CGCE sull’argomento (Carpenter, cit., punto 41; Akrich, cit., punti 58-60; sentenze della CGCE del 29 aprile 2004, causa C-482/01 e C-493/01, Orfanopoulus e Oliveri, in Raccolta, p. I-5257, punti 97-98; del 25 luglio 2008, causa C-127/08, Metock, in Raccolta, p. I-6241, punto 79) e ha interpretato la direttiva conformemente ai diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU, del 4 novembre 1950) e dalla Carta di Nizza, segnatamente al diritto al rispetto della vita privata e familiare (artt. 8 CEDU e 7 Carta di Nizza), al principio di non discriminazione (artt. 14 CEDU e 21 Carta di Nizza), ai diritti dei minori (artt. 5, par. 1, lett. d), e 6, par. 1, CEDU; 5, VII Protocollo alla CEDU, del 22 novembre 1984; 24 Carta di Nizza), al diritto a un ricorso effettivo (artt. 13 CEDU e 47 Carta di Nizza).
Gli orientamenti del 2 luglio si propongono così di accrescere la consapevolezza dei cittadini dell’UE circa i diritti di cui sono titolari e, soprattutto, circa gli strumenti a loro disposizione per un migliore ed effettivo esercizio e godimento di siffatti diritti. D’altro canto, tali linee guida rappresentano una occasione di confronto con gli Stati membri. Infatti, ancorché non possano essere intese come espressione di un giudizio su leggi e prassi applicative dei singoli Stati membri, né siano vincolanti per i medesimi, è facile immaginare che potranno venire in rilievo ove la Commissione decida di valutare l’adeguatezza delle leggi e prassi nazionali di recepimento della direttiva, in vista di una eventuale apertura della procedura di infrazione per incompleta o scorretta applicazione del diritto dell’UE da parte degli Stati (artt. 226 ss. TCE). Insomma, seguendo da vicino il vicepresidente Barrot, “(…) attraverso gli orientamenti per ga-rantire un migliore recepimento e una migliore applicazione della direttiva, forniamo informazioni ai cittadini dell’Unione e assistenza agli Stati membri”.
Le linee guida elaborate dalla Commissione constano di tre parti (dedicate, rispettivamente, all’ingresso e al soggiorno dei cittadini e dei loro familiari; alle restrizioni alla libertà di circolazione e di residenza per ragioni di ordine pubblico e pubblica sicurezza; alle ipotesi di frode e abuso) e contengono utili indicazioni sulla corretta interpretazione dei principi generali della direttiva e dei concetti più controversi dalla stessa utilizzati.
Riservandoci di tornare in futuro su altri aspetti di questa comunicazione, in questa sede vogliamo richiamare l’atten­zio­ne sulle indicazioni della Commissione per la corretta individuazione dei soggetti beneficiari dei diritti garantiti dalla direttiva.
La direttiva si applica ai cittadini dell’UE che esercitano la libertà di circolazione o di soggiorno; a coloro che dopo avere esercitato la libertà di circolazione sono rientrati nello Stato di origine (Singh, cit.; Eind, cit.); alle persone che hanno esercitato la sola libertà di circolazione, pur continuando a soggiornare nel Paese di origine (ad es. chi presti servizi in altro Stato membro: Carpenter, cit.); ai lavoratori transfrontalieri (sentenza della CGCE del 18 luglio 2007, causa C-212/05, Hartmann, in Raccolta, p. I-6303, sulla quali ci permettiamo di rinviare al nostro commento "Lavoratori transfrontalieri e vantaggi sociali in due recenti pronunce della CGCE", in questo periodico, 2007, fasc. 3. Questi ultimi possono invocare le norme della direttiva sia nei confronti dello Stato in cui lavorano – in quanto migranti – che nei confronti dello Stato di origine – “in qualità di persone autosufficienti nello Stato membro in cui soggiornano”. La direttiva non si occupa, invece, dei cittadini dell’UE che soggiornano e lavorano nello Stato di origine: in questo caso varranno le norme nazionali sulla immigrazione per disciplinare i ricongiungimenti con i familiari, cittadini di Paesi terzi.
La direttiva prescrive che, per evitare eccessivi oneri all’assistenza sociale degli Stati, i soggetti economicamente inattivi (pensionati, disoccupati, studenti) per stabilirsi in un Paese UE diverso da quello di origine debbano necessariamente disporre di risorse economiche sufficienti (art. 7, par. 1, lett. b)). La Commissione si è soffermata su tale concetto e ne ha fornito una definizione conforme allo spirito della direttiva e alla giurisprudenza della CGCE, la quale, pronunciandosi sulla copertura assicurativa in caso di malattia del cittadino (sentenza del 17 settembre 2002, causa C-413/99, Baumbast, in Raccolta, p. I-7091, punti 89-94), ha chiarito che lo Stato può imporre limitazioni alla libertà di circolazione e soggiorno solo se strettamente necessarie e proporzionate agli obiettivi indicati dal diritto comunitario.
Pertanto, a giudizio della Commissione, lo Stato non può stabilire un ammontare minimo fisso di risorse economiche sufficienti (come ha invece fatto l’Italia: art. 9, comma 2, lett. b) d.l. n. 30/2007, cit.), ma può ritenere tali le risorse superiori a quelle minime per fruire delle prestazioni di assistenza sociale di base o per ottenere un sussidio minimo vitale dallo Stato di residenza, ovvero superiori alla pensione minima di sicurezza sociale. Giuste le indicazioni della Corte (sentenza del 23 marzo 2006, causa C-408/03, Commissione c. Belgio, in Raccolta, p. I-2647, punto 40 ss.), i capitali possono anche essere forniti da un terzo e/o in una unica soluzione; inoltre, la valutazione che la persona sia divenuta un onere per lo Stato va fatta sulla base di un esame di proporzionalità, secondo uno schema a punti che utilizzi i tre criteri fissati dal “considerando” 16 della direttiva: durata del sussidio da concedere, situazione personale del cittadino dell’UE (legame col Paese ospite, condizioni di salute e familiari, ecc.), importo del sussidio concesso. Di conseguenza, l’allontanamento è possibile solo se l’interessato fruisca di prestazioni di assistenza sociale, ma non in via automatica. A questo proposito, va segnalato che la scelta fatta dall’Italia è invece, come ha messo criticamente in evidenza la Commissione, nel senso dell’automatismo (art. 7 d.l. n. 30/2007, cit.).
Passando ai familiari a carico (art. 3, par. 2, lett a)), la Commissione ha ricordato che la riunificazione rispetto alla suddetta categoria è rimessa alla valutazione degli Stati membri (art. 3, par. 2, ult. cpv.), ma che la decisione finale dovrà preservare l’unità della famiglia senza discriminazioni (“considerando” 6; Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 28 maggio 1985, Abdulaziz, Cabales e Balkandali c. Regno Unito, parr. 70 ss.); a questo scopo, lo Stato dovrà prendere in considerazione la relazione dell’interessato col cittadino dell’UE, nonché la dipendenza fisica o materiale dal medesimo o da un suo familiare. Quanto alla definizione dello stato di dipendenza, recependo ancora una volta le indicazioni della CGCE (sentenze del 18 giugno 1987, causa 316/85, Lebon, in Raccolta, p. 2811, e del 9 gennaio 2007, causa C-1/05, Jia, in Raccolta, p. I-1), la Commissione ha evidenziato che, nel silenzio della direttiva sulla durata minima di tale stato o sull’ammontare del sostegno fornito, è da ritenere che la dipendenza sussista se i mezzi economici forniti dal cittadino europeo o da un suo familiare consentano all’interessato di raggiungere il livello minimo di sussistenza nel Paese in cui risiede (conclusioni dell’Avvocato generale Geelhoed del 27 aprile 2006, nella cit. causa Jia, in Rac-colta, p. I-1, punto 96). Lo Stato non deve valutare se l’interes-sato sia o meno in grado di provvedere autonomamente a se stesso, ma se sia effettivamente a carico e se si tratti di una situazione di natura strutturale (Lebon, cit., punto 22; Jia, cit., punto 36). Spetta a chi ritiene di essere in tale condizione fornire la documentazione pertinente ovvero qualsiasi prova, anche non documentale, circa la sussistenza della dipendenza (sentenza della CGCE del 17 febbraio 2005, causa C-215/03, Oulane, in Raccolta, p. I-1215, punto 53; Jia, cit., punto 41).
A fronte delle numerose inesattezze ed errori di recepimento delle norme sull’ingresso dei familiari, cittadini di Paesi terzi, la Commissione ha altresì fornito alcuni chiarimenti sul rilascio da parte degli Stati membri dei documenti (visto o carta di soggiorno) necessari. In particolare, essa ha sottolineato che i familiari extracomunitari dei cittadini che stiano esercitando le libertà di circolazione e soggiorno hanno il diritto di in-gresso in tale Stato e, di conseguenza, hanno diritto al rilascio, nel più breve tempo possibile, del visto di ingresso (sentenza della CGCE del 31 gennaio 2006, causa C-503/03, Commissione c. Spa­gna, in Raccolta, p. I-1097, punto 41; Metock, cit., punti 54 e 70), allorché dimostrino l’esistenza di un legame rilevante ai fini degli artt. 2 e 3 della direttiva. È compito degli Stati agevolare l’esercizio di tale diritto e stabilire una procedura accelerata per il rilascio del visto. Quanto alla carta di soggiorno (la quale rende superfluo il visto) va rilasciata a seguito della presentazione di una domanda corredata dai soli documenti elencati dall’art. 10, par. 2 (Metock, cit., punto 53); inoltre, è fatto divieto assoluto agli Stati di denominarla in modo diverso, onde evitare che essa non sia riconoscibile automaticamente negli altri Paesi dell’UE.
In proposito, ci pare degno di nota che l’Italia figuri tra i Paesi che – a giudizio della Commissione – né hanno previsto agevolazioni a favore del rilascio del visto di ingresso per i familiari, né hanno recepito l’art. 5, par. 4 della direttiva, nella parte in cui conferisce un diritto di ingresso ai cittadini dell’UE e ai loro familiari che giungano alle frontiere sprovvisti dei documenti di viaggio o dei visti necessari. Ed in effetti, l’art. 5, par. 5 d.l. n. 30/2007, cit., si limita a ritardare di ventiquattro ore il respingimento del cittadino e del suo familiare privi dei documenti suddetti, affinché essi facciano pervenire i documenti necessari o provino con altra documentazione idonea, secondo la legge nazionale, la qualifica di titolare del diritto di libera circolazione.
In ultimo, appare significativo che, occupandosi di chi siano il coniuge (art. 2, num. 2, lett. a)), il partner stabile (art. 3, par. 2, lett. b)) e il figlio (art. 2, par. 2, lett. c)), menzionati dalla direttiva tra i beneficiari delle libertà di circolazione e soggiorno, la Commissione si sia rifatta alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (Abdulaziz, Cabales e Balkandali, cit., par. 62 ss.; sentenze del 2 novembre 2001, Boultif c. Svizzera, par. 48, e dell’11 lu­glio 2002, Amrollahi c. Da­ni­marca, par. 35), accogliendo un concetto di famiglia fondato sull’effettività dei rapporti e sul favor filii.
In particolare, essa ha precisato che va riconosciuta l’efficacia dei matrimoni “combinati” (perché in tale ipotesi non difetta il pieno e libero consenso) e che la prova dell’esistenza di una stabile relazione di fatto può essere data con qualsiasi mezzo. A questo scopo – ha aggiunto la Commissione – gli Stati possono fissare dei parametri di riferimento per accertare la solidità dell’unione (ad es. una durata minima) ma sono tenuti a prendere in considerazione altri aspetti che vengano in rilievo nel caso specifico (quale l’aver contratto un mutuo o acceso una ipoteca per l’acquisto della casa di comune abitazione). Inoltre, la Com­mis­sione ha ricordato che ogni Stato può rifiutare di riconoscere i matrimoni poligamici, in quanto contrari al proprio or-dine pubblico, ma che è necessario ne salvaguardi gli effetti nei confronti dei figli, in nome dell’interesse superiore dei medesimi cui si ispira, tra gli altri, la Convenzione del­l’ONU sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989 (Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenze del 21 giugno 1988, Berrehab c. Paesi Bassi, parr. 20 ss.; del 6 gennaio 1992, Alilouch El Abasse c. Paesi Bassi; del 21 dicembre 2001, Sen c. Paesi Bassi, par. A/1). Infine, – ha precisato la Commissione – i figli adottivi, al pari dei minori sottoposti a tutela, hanno gli stessi diritti dei figli naturali e legittimi (Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenze del 10 luglio 1975, X c. Belgio e Paesi Bassi; del 5 ottobre 1982, X c. Francia; del 22 aprile 1997, X, Y, Z c. Regno Unito), mentre spetta agli Stati valutare, sulla base dell’intensità del legame, se la direttiva possa trovare applicazione nei confronti dei minori in affidamento.


*Il presente studio è stato condotto nell’ambito del progetto di ricerca nazionale PRIN 2007 “Cittadinanza europea e diritti fondamentali nell’attuale processo di integrazione”. Responsabile nazionale, prof. Ennio Triggiani (PROT. 2007ETKBLF)
 
 
Torna ai contenuti | Torna al menu