LA PRESTAZIONE DI SCOMMESSE E GIOCHI D'AZZARDO ON LINE SECONDO LA CORTE DI GIUSTIZIA - Sud in Europa

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LA PRESTAZIONE DI SCOMMESSE E GIOCHI D'AZZARDO ON LINE SECONDO LA CORTE DI GIUSTIZIA

Archivio > Anno 2010 > Settembre 2010
di Teresa Maria MOSCHETTA    
La Corte di giustizia dell’Unione europea, con sentenza dell’8 luglio 2010, Otto Sjöberg e Anders Gerdin cause C-447/08 e C-448/08, è tornata a pronunciarsi sulla compatibilità con la normativa europea in materia di libera prestazione di servizi di legislazioni nazionali che pongono limiti alla commercializzazione ed alla promozione di giochi e scommesse on line nei rispettivi mercati nazionali. Le cause in questione riguardano due rinvii pregiudiziali sollevati da giudici di ultima istanza svedesi nell’ambito di ricorsi presentati dai signori Sjöberg e Gerdin che contestavano le sanzioni penali loro inflitte per aver dato pubblicità sui giornali di cui erano redattori a giochi d’azzardo offerti da operatori economici stranieri non au­torizzati dalle competenti autorità svedesi.
La legge svedese in materia prevede, infatti, che l’orga­niz­zazione di giochi d’azzardo sul territorio nazionale sia subordinata ad una previa autorizzazione da rilasciarsi esclusivamente a persone giuridiche di diritto svedese senza scopo di lucro aventi come principale scopo statutario quello di promuovere la realizzazione di obiettivi di pubblica utilità sul territorio nazionale e svolgenti at­tività vol­te principalmente a questo fine. La legge in parola prevede, inoltre, che chiunque promuova illegalmente a fini di lucro, nell’ambito di un’attività professionale o in altro ambito, la partecipazione a giochi d’azzardo organizzati all’estero venga punito con un’am­menda o con l’arresto fino a sei mesi se la promozione risulta destinata specificamente a consumatori residenti in Svezia.
I ricorrenti della causa a quo contestavano la compatibilità della normativa svedese con i principi di liberalizzazione economica sottesi alla realizzazione del mercato interno nel settore dei servizi, rilevando in particolare un intento discriminatorio tra operatori economici in base alla nazionalità, rinvenibile nel­la previsione di sanzioni penali a carico di soggetti che si facessero promotori di giochi offerti esclusivamente da operatori economici stranieri. I giudici di rinvio hanno, pertanto, chie­sto al­la Corte se fosse possibile giustificare tali misure restrittive in considerazione delle particolari finalità di ordine pubblico ad esse sottese e delle peculiari caratteristiche delle prestazioni di servizi on line. Come appare evidente, la questione oggetto del contendere ha assunto un particolare rilievo proprio negli ultimi anni in concomitanza della sempre maggiore diffusione dei mezzi di comunicazione elettronica che, permettendo l’offerta di una vasta gamma di giochi e scommesse, espongono gli utenti del cyberspazio al rischio di forme di dipendenza patologica dal gioco e di abusi da parte degli operatori economici attivi nel settore.
L’organo giurisdizionale comunitario, ancor prima che questo fenomeno si estendesse allo spazio immateriale di Internet, ha considerato l’organizzazione di scommesse e giochi d’az­zar­do come attività economicamente ri­levanti in quanto tali soggette all’applicazione dei principi sottesi alla libertà di stabilimento ed alla libera prestazione di servizi all’interno del mercato comune. Cio­­nonostante, le preoccupazioni ine­renti al­la tutela dei consumatori ed alla lotta contro le frodi ed il crimine or­ga­nizzato hanno da sempre giu­stificato un ap­proccio flessibile da parte della giurisprudenza della Corte che, basandosi sulle eccezioni giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pub­blica contemplate dai trattati comunitari (oggi artt. 52 e 62 del TFUE), ha in più occasioni riconosciuto la legittimità di normative nazionali volte a limitare l’accesso al mercato interno di operatori economici stranieri ed a regolamentare la prestazione di questo particolare tipo di servizi, convogliandone i profitti verso attività socialmente rilevanti.
Il riconoscimento della legittimità delle legislazioni nazionali in materia è stato tuttavia subordinato ad una attenta analisi sulla coerenza e sulla proporzionalità delle misure restrittive contemplate rispetto al fine pubblico perseguito. La Corte di giustizia, applicando tali criteri ermeneutici, ha in realtà dichiarato in un solo caso l’incompatibilità con i principi comunitari di una normativa nazionale in materia di scommesse e giochi d’az­zardo. Nella nota sentenza Placanica, infatti, l’organo giurisdizionale dell’Unione europea ha rilevato l’incompatibilità della legislazione italiana sul rilascio di concessioni per l’organizzazione di scommesse e giochi d’azzardo, osservando co­me fine ultimo della normativa in questione non fosse la limitazione della propensione al gioco dei consumatori quanto piuttosto la realizzazione di un incremento delle entrate fiscali.
La necessità di contemperare gli obiettivi di liberalizzazione delle attività economiche nel mercato comune con le esigenze di preservare la tutela dell’ordine pubblico e della pubblica si­curezza interna da parte degli Stati membri ha assunto contorni ancor più delicati con riferimento alla prestazione on line di servizi di scommesse e giochi d’azzardo. Come già posto in rilievo, infatti, questa particolare modalità di fornitura rende i consumatori più esposti a possibili abusi ed aumenta i rischi di frodi e di criminalità organizzata, tenuto conto che la pratica dei giochi di sorte e d’azzardo è divenuta più agevole sotto molteplici aspetti. In passato, il giocatore doveva recarsi necessariamente presso i punti vendita di scommesse e biglietti della lotteria e l’ac­cesso a tali giochi era possibile solamente ne­gli orari di apertura degli esercizi commerciali. Oggi, l’utente può accedere ai servizi di giochi e scommesse on line, senza spostarsi fisicamente, in qualsiasi momento, ricorrendo a mezzi di transazioni finanziarie elettroniche ed entrando in contatto virtuale non solo con operatori stabiliti sul territorio del proprio Stato ma anche con operatori stabiliti in altri Stati membri o addirittura in Sta­ti terzi in quanto tali sottratti a controlli delle competenti autorità nazionali.
Le peculiarità del mercato di scommesse e giochi d’azzardo offerti on line ha avuto un importante riflesso sulla giurisprudenza della Corte di giustizia che nelle sue ultime sentenze sul tema sembra aver ulteriormente allargato le maglie dell’autonomia regolamentare degli Stati nel settore, dando una interpretazione estensiva della portata delle eccezioni applicabili ai principi di liberalizzazione della prestazione di servizi nel mercato interno. La Corte di giustizia, infatti, già nella sentenza Lisa Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin Inter­na­tional Ltd c. Departa­mento de Jogos da Santa Casa da Mi­sericórdia de Lisboa dell’8 settembre 2009 causa C-42/07, non ha mancato di rilevare il carattere peculiare delle attività economiche oggetto di analisi che rientrano in settori in cui sussistono tra gli Stati membri di­vergenze considerevoli di ordine mo­rale, religioso e culturale.
L’organo giurisdizionale dell’U­nio­ne europea ricorda a que­sto ri­guardo come gli obiettivi di tutela dei consumatori, di prevenzione della frode e dell’incitazione dei cittadini ad una spesa eccessiva collegata al gioco nonché di prevenzione di turbative all’ordine sociale in genere possano configurare motivi imperativi di interesse generale atti a giustificare eccezioni all’applicazione della normativa in materia di servizi. In assenza di una normativa di armonizzazione a livello dell’Unione europea, gli Stati membri rimangono pertanto liberi di valutare autonomamente, alla luce della propria scala di valori, gli interessi oggetto di tutela e di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d’azzardo, definendo il livello di protezione considerato adeguato allo scopo perseguito.
La Corte di giustizia ha ulteriormente precisato la portata del suo orientamento in materia nella successiva sentenza Lad­brokes Betting & Gaming del 3 giugno 2010, causa C - 258/08, nella quale essa è giunta a negare l’applicazione al settore delle scommesse e dei giochi d’azzardo on line del principio del mutuo riconoscimento tra le normative degli Stati membri al fine di superare la rilevata mancata di armonizzazione a livello europeo. An­co­ra una vol­ta, i particolari rischi connessi alla attività eco­nomica in questione han­no indotto la Corte ad escludere che il ri­lascio di una autorizzazione per la prestazione di scommesse e giochi d’azzardo on line da parte di uno Stato membro ad un operatore attivo sul proprio mercato in­terno costituisca una garanzia sufficiente di tutela per i consumatori di un al­tro Stato membro.
Le linee interpretative prospettate dalle precedenti pronunce sul tema han­no indotto la Corte a risolvere la questione sottopostale nel rinvio pregiudiziale di cui alle cause C-447/08 e C-448/08, Otto Sjöberg e Anders Gerdin, nel senso di preservare l’autonomia regolamentare degli Stati membri nel settore, riconoscendo la legittimità di normative nazionali che, come quella svedese, vieta la pubblicità nel proprio mercato interno di giochi d’azzardo organizzati in altri Stati membri. Con riferimento al caso di specie, l’organo giurisdizionale dell’Unione europea ha precisato soltanto che la previsione di un regime sanzionatorio più severo per i trasgressori che pubblicizzino giochi organizzati all’estero rispetto ai trasgressori che pubblicizzino giochi non autorizzati offerti da operatori stabiliti sul mercato interno potrebbe configurare una discriminazione tra operatori economici in base alla nazionalità in quanto tale incompatibile con la normativa europea in materia di libera prestazione di servizi. La determinazione della portata discriminatoria di un tale regime sanzionatorio è stata tuttavia lasciata alla valutazione discrezionale delle competenti au­torità giudiziarie dello Stato membro in questione.
L’autonomia regolamentare che la giurisprudenza della Cor­te di giustizia accorda agli Stati in materia di servizi di scom­messe e giochi d’azzardo on line induce a rilevare la difficoltà di assimilare questo particolare segmento di mercato ad altre modalità di prestazione dei medesimi servizi, estendendo anche a questo tipo di attività i principi di liberalizzazione enunciati nel Trattato dell’Unione europea. A questo riguardo, pur condividendo le preoccupazioni di carattere economico e sociale sottese a tale orientamento, non si può non sottolineare come la giurisprudenza della Corte difficilmente potrà compensare la mancanza di una normativa europea di armonizzazione nel settore. Le dimensioni assunte dal fenomeno delle scommesse e dei giochi d’azzardo on line sembra infatti richiedere un tempestivo intervento da parte del legislatore europeo almeno nel sen­so di adottare quelle direttive di coordinamento delle disposizioni derogatorie nazionali che l’articolo 52 del TFUE prevede al fine di limitare le restrizioni alla libera circolazione dei servizi nel mercato interno dell’Unione europea nei casi in cui vengano in rilievo considerazioni di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica.
 
 
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