LA NUOVA DISCIPLINA COMUNITARIA IN MATERIA DI AIUTI DI STATO A FAVORE DI RICERCA, SVILUPPO E INNOVAZIONE - Sud in Europa

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LA NUOVA DISCIPLINA COMUNITARIA IN MATERIA DI AIUTI DI STATO A FAVORE DI RICERCA, SVILUPPO E INNOVAZIONE

Archivio > Anno 2007 > Febbraio 2007
di Giacomo GATTINARA (Dottore di ricerca in Diritto internazionale e dell'Unione europea dell'Università    
Il 30 dicembre 2006 la Commissione ha pubblicato la nuova disciplina in materia di aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione (in GUUE C323 del l0.12.2006, p. 1, di seguito “la disciplina”).
Nel settore degli aiuti di Stato, regolati agli artt. 87 e ss. del Trattato istitutivo della Comunità europea (di seguito “Trattato CE”), la Commissione adotta frequentemente atti atipici nei quali indica i criteri cui intende riferirsi per esaminare la compatibilità con il mercato comune di aiuti con obiettivi detti orizzontali, ossia coinvolgenti imprese appartenenti a diversi settori produttivi.
Tali atti atipici assumono denominazioni diverse, come discipline, orientamenti, comunicazioni, quadro comunitario e, pur non corrispondendo alle categorie di atti vincolanti previste all’art. 249 CE, secondo la giurisprudenza comunitaria essi sono giuridicamente vincolanti per gli Stati membri se vengono da questi accettati, sempre che non siano contrari a disposizioni del Trattato CE (sentenze della Corte di giustizia del 13 giugno 2002, causa C-382/99, Paesi Bassi c. Commissione, in Raccolta, p. I-5163; del 24 marzo 1993, causa C-313/90, CIRFS, in Raccolta, p. I-1125; sentenza del Tribunale di primo grado del 5 novembre 1997, causa T-149/95, Ducros, in Raccolta, p. II-2031).
Nel settore della ricerca e sviluppo, la disciplina che qui si analizza va a sostituirsi al previgente Quadro comunitario per gli aiuti di Stato alla ricerca e allo sviluppo del 1996 (in GU C 45 del 17 febbraio 1996), aggiungendo ad esso anche il riferimento all’innovazione. Si tratta di una materia essenziale alla realizzazione della “strategia di Lisbona”, volta a rilanciare la competitività delle imprese europee, come già rilevato dalla Commissione in una comunicazione sugli incentivi fiscali a favore di ricerca e sviluppo (Comunicazione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale COM (2006) 728 final).
La nuova disciplina comunitaria sugli aiuti di Stato in materia di ricerca, sviluppo e innovazione contiene i criteri conformemente ai quali la Commissione può ritenere che determinati aiuti di Stato relativi a ricerca, sviluppo e innovazione possano essere considerati come compatibili con il mercato comune ai sensi dell’art. 87 par. 3 CE. Con ciò la Commissione intende contribuire alla migliore amministrazione degli aiuti di Stato in tale materia, prevedendo l’applicazione di questa nuova disciplina a tutti i casi di aiuti notificati, ma perseguendo al tempo stesso l’obiettivo di esentare in futuro dall’obbligo di notifica quegli aiuti nel settore della ricerca, sviluppo e innovazione che pongano meno problemi di compatibilità con il mercato comune (punto 1.2 della disciplina). L’esenzione dall’obbligo di notifica è attualmente vigente in tale settore limitatamente alle piccole e medie imprese (regolamento n. 70 del 2001 in GU L 10 del 13.1.2001 p. 33, come modificato dal regolamento n. 364 del 2004 in GU L 63 del 28.2.2004 p. 22 e dal regolamento n. 1857 del 2006 in GU L 358 del 16.12.2006 p. 3).
Ciò è parte del più ampio progetto di riforma del settore degli aiuti di Stato, il quale, tra l’altro, mira a concentrare l’azione del-la Commissione sugli aiuti di Stato che pongono i maggiori problemi di compatibilità con il mercato comune (Piano di azione nel settore degli aiuti di Stato. Aiuti meno numerosi e più mirati: itinerario di riforma degli aiuti di Stato 2005 - 2009, COM (2005) 107 def. - SEC (2005) 795, Bruxelles, 7 giugno 2005, p. 6).
In tale prospettiva di riforma, la Commissione intende rafforzare lo strumento dell’esenzione per categoria, nella misura del possibile, com’è stato già fatto con tre recentissimi regolamenti, adottati in attuazione del regolamento n. 994 del 1998 (in GU L 142 del 14.5.1998 p. 1): con il primo regolamento vengono esentati dall’obbligo di notifica alla Commissione alcuni aiuti agli investimenti a finalità regionale (regolamento n. 1628 del 2006 in GU L 302 del 1.11.2006 p. 29), con il secondo viene sostituito il regolamento n. 69 del 2001 sugli aiuti “de minimis”, aumentando a 200.000 euro in tre anni la soglia di aiuto che consente l’esenzione dall’obbligo di notifica ma dettando una disciplina più articolata sul punto della trasparenza che tali misure di aiuto debbono avere (regolamento n. 1998 del 2006 in GU L 379 del 28.12.2006 p. 5), mentre con il terzo regolamento viene prorogata al 30 giugno 2008 la validità di tre regolamenti di esenzione per categoria (regolamento n. 1976 del 2006 in GU L 368 del 23.12.2006 p. 85), che sono il già citato regolamento n. 70 del 2001 sugli aiuti alle piccole e medie imprese, il regolamento sugli aiuti alla formazione (regolamento n. 68 del 2001 in GU L 10 del 13.1.2001 p. 20 come modificato dal regolamento n. 363 del 2004 in GU L 63 del 28.2.2004 p. 20) ed il regolamento sugli aiuti all’occupazione (regolamento n. 2204 del 2002 in L 337 del 13.12.2002 p. 3). La proroga da ultimo indicata è funzionale a consentire alla Commissione l’elaborazione della disciplina di un unico regolamento di esenzione, nel quale confluiscano le disposizioni dei regolamenti 68/2001, 70/2001 e 2204/2002 appena ricordati.
Tornando alla disciplina qui in esame, la Commissione ricorda le principali riserve in materia di aiuti di Stato relativi a ricerca, sviluppo e innovazione, sottolineando, anzitutto, che quando un’impresa riceve un aiuto, essa aumenta la propria posizione sul mercato con il rischio che le imprese concorrenti vedano diminuire il rendimento dei propri investimenti e, conseguentemente, la propria attività in materia di ricerca, sviluppo e innovazione. Similmente, gli aiuti di Stato concessi a un’impresa in tale settore possono anche ridurre gli incentivi di questa a innovare e possono sostenere imprese inefficienti (punto 1.2 della disciplina, ultimo paragrafo).
Criterio fondamentale nell’esame della compatibilità di tali aiuti con il mercato comune è il c.d. “test comparativo”, consistente nella ponderazione degli effetti positivi della misura ai fini del conseguimento di un obiettivo di comune interesse con i potenziali effetti negativi di distorsione degli scambi e della concorrenza che tale misura comporta (punto 1.3.1 della disciplina; nello stesso senso anche il citato Piano d’azione, ai punti 11 e 20 e la Comunicazione della Commissione sugli aiuti di Stato all’innovazione, COM (2005) 436 def, Bruxelles 21 settembre 2005).
La Commissione ribadisce anche le peculiarità della disciplina degli aiuti di Stato nel settore della ricerca, sviluppo e innovazione, ricordando che il funzionamento del mercato non sempre consente di raggiungere un livello ottimale di ricerca e sviluppo, in particolare per la necessità di distinguere tra la creazione di conoscenza di carattere generale, per la quale è impossibile impedire ai terzi di servirsi dei risultati di essa, e la creazione di conoscenza che è possibile tutelare, come appunto la conoscenza scientifica legata alla produzione, i cui risultati possono essere oggetto di brevetti (punto 1.3.2 della disciplina).
Quanto al campo di applicazione della disciplina, essa si ap-plica agli aiuti a sostegno di ricerca, sviluppo e innovazione in tutti i settori disciplinati dal Trattato CE, inclusi quelli oggetto di norme comunitarie specifiche, salvo che non sia in esse diversamente disposto. Inoltre, la disciplina si applica agli aiuti alla ricerca, sviluppo e innovazione anche in campo ambientale, mentre gli aiuti a favore della formazione e dell’occupazione dei ricercatori continuano ad essere disciplinati dai già citati regolamenti n. 68 del 2001 e n. 2204 del 2002 e gli aiuti erogati a favore di imprese in difficoltà sono esclusi dal campo di applicazione della disciplina (punto 2.1 della disciplina; su tali aiuti v. gli Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà, in GUUE C 244 del 1.10.2004 p. 2).
La Commissione procede quindi all’esame di alcune situazioni di aiuti di Stato che spesso si presentano nel campo dell’attività di ricerca, sviluppo e innovazione, precisando per ognuna di esse le circostanze in presenza delle quali sussiste la fattispecie di aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87 par. 1 CE.
Viene così esaminata la fattispecie dei finanziamenti pubblici a favore di organismi di ricerca e a favore di intermediari dell’innovazione, in relazione alla quale viene ricordato che l’elemento determinante per la qualificazione dei finanziamenti come aiuti di Stato è la natura economica dell’attività del soggetto beneficiario. Viene anche indicato il caso degli aiuti accordati indirettamente dallo Stato mediante organismi pubblici di ricerca finanziati con risorse pubbliche, ove si distingue tra attività di ricerca per conto di imprese e collaborazione fra imprese e organismi di ricerca, ribadendosi che un criterio essenziale da prendere in considerazione in tale ipotesi è l’imputabilità allo Stato del comportamento dell’organismo di ricerca (punti rispettivamente 3.1 e 3.2 della disciplina).
La Commissione indica poi a quali condizioni si può ritenere che un aiuto di Stato sia compatibile con il mercato comune ai sensi dell’art. 87 par. 3 lett. b CE, in virtù del quale possono essere ritenuti compatibili con il mercato comune gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo.
Tali condizioni, cumulative, sono: la chiara definizione delle modalità di esecuzione, dei partecipanti e degli obiettivi del progetto; il comune interesse europeo del progetto, per il quale non è sufficiente il fatto che il progetto venga realizzato da imprese di paesi diversi, essendo invece necessario dimostrare gli effetti positivi del progetto come le sue importanti ricadute positive per la società o il contributo al miglioramento della posizione internazionale della Comunità nel campo della ricerca, sviluppo e innovazione; la necessità dell’aiuto al conseguimento dell’obiettivo di interesse comune nonché l’incentivo per l’esecuzione del progetto; la grande importanza del progetto per natura ed entità (punto 4 della disciplina).
Successivamente, la Commissione definisce i criteri in base ai quali gli aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione possono essere compatibili con il mercato comune ai sensi dell’art. 87 par. 3 lett. c CE, relativo agli aiuti di Stato destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, purché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
In particolare, per gli aiuti a favore di progetti di ricerca e sviluppo, la Commissione indica le seguenti intensità, ossia le percentuali massime dei costi da sostenere che possono essere coperte mediante l’aiuto: 100% per la ricerca fondamentale, definita tale perché volta ad acquisire nuove conoscenze senza applicazioni o utilizzazioni pratiche dirette; 50% per la ricerca industriale, preordinata ad acquisire nuove conoscenze da utilizzare per mettere a punto nuovi prodotti, processi o servizi o per mi-gliorare quelli esistenti; 25% per lo sviluppo sperimentale, consistente nell’uso di conoscenze esistenti per piani, progetti e disegni relativi a prodotti, processi o servizi nuovi (punto 5.1.2 della disciplina).
Quanto ai costi ammissibili per tali tipi di aiuto, ossia le spese che possono essere oggetto di sovvenzioni o aiuti, essi sono: le spese di personale; i costi degli strumenti e delle attrezzature nella misura e per il periodo in cui sono utilizzati per il progetto di ricerca; i costi dei fabbricati e dei terreni nella misura e per la durata in cui sono utilizzati per il progetto di ricerca; i costi della ricerca contrattuale, delle competenze tecniche e dei brevetti, acquisiti o ottenuti in licenza da fonti esterne a prezzi di mercato, nell’ambito di un’operazione effettuata alle normali condizioni di mercato e che non comporti elementi di collusione; le spese generali supplementari derivanti direttamente dal progetto di ricerca; gli altri costi di esercizio, inclusi costi di materiali, forniture e prodotti analoghi, sostenuti direttamente per effetto dell’attività di ricerca (punto 5.1.4 della disciplina).
Peraltro, le intensità di aiuto e i costi ammissibili possono variare in relazione ad altri tipi di aiuti di Stato in materia di ricerca, sviluppo e innovazione, che sono: gli aiuti per gli studi di fattibilità tecnica; gli aiuti destinati a coprire le spese relative ai diritti di proprietà industriale delle piccole e medie imprese; gli aiuti alle nuove imprese innovatrici; gli aiuti per l’innovazione dei processi e dell’organizzazione nei servizi; gli aiuti per servizi di consulenza in materia di innovazione e per servizi di supporto all’innovazione; gli aiuti per la messa a disposizione di personale altamente qualificato e gli aiuti ai poli d’innovazione (punti da 5.2 a 5.8 della disciplina).
Per essere compatibili con il mercato comune, gli aiuti di Stato debbono avere un effetto di incentivazione, nel senso che devono spingere il beneficiario ad aumentare il suo livello di attività in ricerca, sviluppo e innovazione. Secondo la Commissione, tale effetto non sussiste se, prima che il beneficiario abbia presentato domanda di aiuto, l’attività di ricerca, sviluppo e innovazione è stata già avviata.
Per contro, se il progetto sovvenzionato non è stato avviato prima della domanda di aiuto, la Commissione ritiene che l’effetto di incentivazione è automaticamente presente per alcune misure di aiuto: aiuti al progetto e agli studi di fattibilità quando il beneficiario è una piccola o media impresa e l’importo degli aiuti è inferiore a 7,5 milioni di euro per progetto e per piccola o media impresa; aiuti destinati a coprire le spese dei diritti di proprietà industriale delle piccole e medie imprese; aiuti alle nuove imprese innovatrici; aiuti per servizi di consulenza in materia di innovazione; aiuti per servizi di supporto all’innovazione; aiuti per la messa a disposizione di personale altamente qualificato.
Per le altre misure, lo Stato che effettua la notifica delle misure di aiuto dovrà dimostrare alla Commissione l’effetto di incentivazione, fornendo una valutazione ex ante dell’accresciuta attività di ricerca, sviluppo e innovazione per tutte le singole misure e riferendosi sia ad un’analisi fra due situazioni caratterizzate, rispettivamente, dalla presenza e dall’assenza di aiuti, sia ai criteri indicati dalla Commissione. Tali criteri sono: l’aumento delle dimensioni del progetto di ricerca sovvenzionato; l’aumento della sua portata; l’aumento del suo ritmo di realizzazione e l’aumento dell’importo totale della spesa del beneficiario dell’aiuto in ricerca, sviluppo e innovazione. Sarà sufficiente indicare un effetto significativo su almeno uno di questi elementi per provare l’effetto di incentivazione (punto 6 della disciplina). Tale effetto viene definito come “la condizione più importante da prendere in considerazione” ai fini dell’analisi degli aiuti di Stato alla ricerca, sviluppo e innovazione. In tal senso, la determinazione dell’effetto di incentivazione equivale a verificare se gli aiuti prospettati indurranno le imprese a svolgere attività di ricerca, sviluppo e innovazione che altrimenti non avrebbero svolto (punto 7.3.3 della disciplina).
La Commissione indica poi una serie di misure oggetto di un esame più dettagliato, stante il rischio più elevato di una distorsione della concorrenza (punto 7.1 della disciplina) e indica in che modo gli aiuti alla ricerca, sviluppo e innovazione possano falsare la concorrenza: riducendo gli incentivi dei concorrenti a investire (effetto di “crowding out”), creando o mantenendo posizioni di potere di mercato e conservando una struttura di mercato inefficiente (punto 7.4 della disciplina).
Tali aspetti negativi dovranno essere bilanciati con quelli positivi nell’ambito del complessivo giudizio sulla compatibilità degli aiuti con il mercato comune e, a tale proposito, la Commissione indica anche alcune condizioni alle quali può subordinare l’accertamento di questa compatibilità, ai sensi dell’art. 7 par. 4 del regolamento 659/1999 (in GU L 83 del 27.3.1999 p. 1; punto 7.5 della disciplina).
Tra le indicazioni relative al cumulo con altre forme di sostegno economico, la Commissione ricorda che gli aiuti alla ricerca, sviluppo e innovazione non sono cumulabili con il sostegno “de minimis” a favore delle stesse spese ammissibili, onde evitare che vengano eluse le intensità massime di aiuto stabilite nella disciplina in esame (punto 8 della disciplina).
Infine, vengono ricordati gli adempimenti posti a carico degli Stati membri, come, tra l’altro, la predisposizione di relazioni an-nuali alla Commissione sull’attuazione delle misure di aiuto a favore di ricerca, sviluppo e innovazione; le informazioni da fornire alla Commissione secondo un modulo standard allegato all’apposita disciplina in esame e necessarie in caso di concessione di un aiuto alla ricerca, sviluppo e innovazione effettuata sulla base di regimi di aiuti non soggetti all’obbligo di notifica individuale e il cui importo ecceda 3 milioni di euro; l’adozione delle opportune modifiche normative ai regimi di aiuti a ricerca, sviluppo e innovazione esistenti (punto 10 della disciplina).
 
 
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