LA DECISIONE SUL SERVIZIO EUROPEO PER L'AZIONE ESTERNA - Sud in Europa

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LA DECISIONE SUL SERVIZIO EUROPEO PER L'AZIONE ESTERNA

Archivio > Anno 2010 > Settembre 2010
di Ivan INGRAVALLO    
Il 26 luglio 2010 il Consiglio ha approvato la decisione 2010/427/UE, che fissa l’organizzazione e il funzionamento del servizio europeo per l’azione esterna, vale a dire la futura diplomazia dell’Unione europea. La decisione arriva a pochi mesi dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e rende concreta una delle principali novità da esso previste. Il servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), infatti, è lo strumento operativo di cui si servirà l’Alto rappresentante dell’U­nione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, istituito con Lisbona e incaricato di “guidare” la politica estera e di sicurezza comune (PESC), inclusa la politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC), del­l’Unione (art. 18, par. 2, TUE). Si tratta di un or­gano che opera quale “Ministro de­gli esteri” dell’UE e che al contempo è mandatario del Consiglio (art. 18, par. 2, TUE), di cui presie­de la formazione “Affari esteri”, e vice-Presidente della Com­mis­sio­ne, avendo il non semplice com­pito di coniugare l’approccio intergovernativo del primo con quello “comunitario” della seconda.
L’art. 27, par. 3, TUE incarica il servizio europeo per l’azione esterna di fornire all’Alto rappresentante il necessario sostegno per l’espletamento delle sue numerose funzioni. Al fine di dare esecuzione a quanto disposto in questa nor­ma il Consiglio ha adottato la de­cisione 2010/427/UE, proposta dall’Al­to rappresentante, previa consultazione del Parlamento europeo e approvazione della Commissione. La decisione istitutiva del SEAE è stata assunta in tempi abbastanza ridotti, meno di otto mesi dopo l’entrata in vigore del Trattato di Li­sbona, in modo da consentire all’Alto rappresentante di svolgere con efficacia le proprie funzioni. Del resto, già nella dichiarazione n. 15, adottata in occasione della Conferenza che approvò il Trattato di Lisbona (e ad esso allegata), gli Stati membri indicarono la necessità, una volta firmato il Trattato, di procedere con i lavori preparatori del SEAE. L’art. 1 definisce il SEAE quale organo dell’Unione europea. Il servizio ha sede a Bruxelles e tra i suoi compiti (indicati nell’art. 2) vi è, oltre a sostenere l’azione dell’Alto rappresentante, quello di assistere il Presidente del Consiglio europeo, la Commissione (e il suo Presidente) nell’esercizio delle loro rispettive funzioni che rientrano nell’ambito dell’ampio settore delle relazioni esterne.
Il SEAE, in quanto organo di nuova istituzione, dovrà trovare una propria collocazione in un settore, quello degli affari esteri, che, sia a livello di UE, sia a livello dei singoli Stati mem­bri, è gestito da strutture pre-esistenti. Occorre allora evitare sovrapposizioni e duplicazioni nelle rispettive attività, an­cor più trattandosi di settori importanti e strategici come la politica estera e la sicurezza. Ricordiamo che gli Stati membri, in alcune dichiarazioni adottate in occasione della Conferenza che approvò il Trattato di Lisbona, affermarono, tra l’altro, che l’i­sti­tuzione di un servizio per l’azione esterna deve lasciare “im­pregiudicate sia le competenze degli Stati membri [...] per la for­mulazione e la conduzione della loro politica estera sia la loro rappresentanza nazionale nei Paesi terzi e nelle organizzazioni internazionali” (dichiarazione n. 13) e non deve incidere “sulla base giuridica, sulle responsabilità e sui poteri esistenti di ciascuno Stato membro per quanto riguarda la formulazione e la conduzione della sua politica estera, il suo servizio diplomatico nazionale, le relazioni con i Paesi terzi e la partecipazione alle organizzazioni internazionali”. Per evitare sovrapposizioni (e, probabili, contrasti) tra le diverse strutture che, a livello UE e nazionale, si occupano del­le medesime questioni affidate al SEAE l’art. 3 della decisione in commento dichiara che esso assiste e lavora “in cooperazione” con i servizi diplomatici degli Stati membri, nonché con il Segretariato generale del Consiglio e della Commissione, “al fine di assicurare la coerenza tra i vari settori dell’azione esterna dell’Unione e tra questi settori e le altre politiche”. A questo obbligo di cooperazione la medesima disposizione ne affianca uno di consultazione con i servizi della Commissione per le attività inerenti all’azione esterna dell’UE, ad esclusione della PSDC, presumibilmente in ragione del carattere marcatamente intergovernativo di quest’ultima.
La struttura del SEAE si articola in un’amministrazione centrale, coordinata da un Segretario generale esecutivo e suddivisa in direzioni generali, e nelle delegazioni, le quali assicurano la rappresentanza dell’Unione nei Paesi terzi e presso le organizzazioni internazionali (art. 221 TFUE). Ai sensi dell’art. 4 della decisione 2010/427/UE le direzioni generali hanno carattere territoriale o tematico, ma vi sono anche una direzione ge­nerale competente per le questioni amministrative ed una competente per la gestione delle crisi e la pianificazione. L’am­ministrazione centrale del SEAE comprende, inoltre, un servizio di pianificazione politica strategica, un servizio giuridico e i servizi incaricati delle relazioni interistituzionali, dell’informazione e diplomazia aperta, dell’audit interno e delle ispezioni e, infine, della protezione dei dati personali. L’art. 5 della de­cisione dispone che spetta all’Alto rappresentante ogni determinazione in merito all’apertura e alla chiusura di una delegazione dell’Unione, di concerto con il Consiglio e la Commissione, così come il potere di concludere gli accordi necessari con il Paese ospitante, l’organizzazione internazionale o il Paese terzo interessato, con particolare riguardo alle immunità e privilegi (in merito ai quali è richiamata la Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche del 18 aprile 1961). Ogni delegazione è posta sotto l’autorità di un capodelegazione – si presume nominato dall’Alto rappresentante – che esercita l’autorità su tutto il personale della delegazione; quest’ultima comprende il personale del SEAE e anche, “ove opportuno ai fini dell’esecuzione del bilancio dell’Unione e dell’attuazione di politiche del­l’U­nione che esulano dal mandato del SEAE”, personale della Com­missione. La stessa Com­missione può, nei settori in cui esercita i poteri conferitile dai Trattati, impartire istruzioni alle delegazioni.
L’art. 32, 3° comma, TUE e l’art. 221, par. 2, TFUE dispongono che le delegazioni dell’UE “cooperano” con le missioni di­plomatiche (e consolari) degli Stati membri; a siffatto obbligo il par. 9 dell’art. 5 della decisione in commento aggiunge quello per le delegazioni dell’UE di “condividere le informazioni” con i servizi diplomatici degli Stati membri. Il par. 10 si occupa invece della specifica questione della tutela diplomatica e consolare dei cittadini dell’Unione nei Paesi terzi (art. 23 TFUE) e dispone, in ottemperanza dell’art. 35, 3° comma, TUE, che le delegazioni dell’Unione “assistono gli Stati membri nelle loro relazioni diplomatiche e nella loro funzione di protezione consolare dei cittadini dell’Unione nei Paesi terzi”. Non si prevede quindi una tutela diplomatica e consolare diretta da parte dell’UE nei confronti di cittadini europei che si trovino in una situazione di difficoltà in uno Stato terzo ove manchi la rappresentanza diplomatica o consolare del loro Stato nazionale, ma solo un’assistenza prestata dalle delegazioni dell’UE agli Stati membri, peraltro con riferimento alla tutela consolare. Manca, infatti, nella decisione 2010/427/UE il riferimento anche alla tutela diplomatica, rispetto alla quale sembra così restare preclusa un’attività di assistenza da parte delle delegazioni dell’U­nione. Infine, lo stesso par. 10 dispone che l’assistenza offerta dalla delegazione del SEAE deve avvenire “su base neutra dal punto di vista delle risorse”, una precisazione di non agevole comprensione, volta probabilmente ad evitare che le spese per la tutela offerta ricadano sul bilancio dell’Unione.
Un altro aspetto rilevante della decisione in commento è relativo al personale del SEAE, considerato che, per svolgere la propria funzione, esso dovrà presumibilmente dotarsi di una struttura “pesante”, cui faranno capo qualche migliaio di funzionari (in un documento del 17 giugno 2010, COM(2010) 315 def., la Commissione individua in 1625 unità il numero iniziale di funzionari dell’UE assegnati al SEAE). In base all’art. 27, par. 3, TUE il SEAE è composto in parte da funzionari dei servizi competenti del Segretariato generale del Consiglio e della Commissione (che trasferiscono al SEAE anche numerosi servizi dei loro Segretariati generali e le strutture e gli immobili ad essi destinati), in parte da personale distaccato dai servizi diplomatici nazionali; si tratta di categorie di funzionari che hanno gli stessi diritti ed obblighi e ricevono pari trattamento, senza distinzione (art. 6, par. 7, della decisione 2010/427/TUE). La de­­cisione disciplina più nel dettaglio la questione del personale del SEAE, aggiungendo alle due categorie indicate dal TUE quella degli esperti nazionali distaccati specializzati, cui il SEAE può far ricorso in casi specifici ed in numero limitato; nei confronti di questi ultimi, però, non si applicano le norme dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea, né quelle del Re­gime applicabile agli altri agenti. A pieno regime, almeno un ter­zo del personale di livello amministratore del SEAE dovrebbe provenire dal servizio diplomatico degli Stati membi (con un periodo di servizio presso il SEAE che può durare fino ad otto anni, prorogabili fino ad un massimo di altri due), mentre i funzionari dell’UE dovrebbero rappresentare almeno il 60% dell’organico del SEAE di pari livello.
La fusione in una struttura unica di personale avente una provenienza differente rappresenta una delle principali incognite per il futuro funzionamento del SEAE; in particolare, per i funzionari dei servizi diplomatici degli Stati membri si porrà la questione di modificare, durante la fase di distacco presso il SEAE, la propria attitudine, “dimenticando” la propria origine (e gli interessi del proprio governo) e tenendo conto dell’esclusivo interesse dell’Unio­ne. Nella decisione è disposto che il personale del SEAE eser­cita le proprie funzioni e conforma la propria condotta tenendo unicamente presente l’interesse dell’Unione, e non sollecità né accetta istruzioni da alcun governo, autorità, organizzazione o persona estranei al SEAE (art. 6; è fatta eccezione per la Commissione europea, quando svolge le proprie funzioni nel contesto dell’azione esterna dell’Unione). Appare, sotto questo profilo, opportuna, anche se un po’ “timida”, la previsione contenuta nel par. 12 dell’art. 6, in base alla quale, sono “avviate iniziative per offrire al personale del SEAE una formazione co­mune adeguata”. La decisione dispone, inoltre, che spetta all’Al­to rappresentante stabilire le procedure di selezione del personale del SEAE, ispirate a criteri di trasparenza, merito, competenza, efficienza e integrità, ma garantendo al contempo un adeguato equilibrio geografico e di genere.
Solo un cenno è possibile dedicare ad un altro degli aspetti rilevanti della decisione in commento, costituito dagli strumenti dell’azione esterna e dalla programmazione, cui è dedicato l’art. 9. Si segnala, in particolare, l’individuazione di un riparto di competenze tra la Commissione e l’Alto rappresentante con riferimento all’azione esterna dell’Unione. Alla prima spetta la gestione dei programmi di cooperazione esterna, mentre il se­condo assicura il coordinamento politico globale dell’azione esterna, garantendone l’unità, la coerenza e l’efficacia. Qui emer­ge la menzionata difficoltà del compito che attende l’Alto rappresentante, che non è solo vice-Presidente della Com­mis­sione, ma anche “mandatario” del Consiglio ed ha quindi una “doppia fedeltà”. Vi è anche la, non secondaria, questione del ri­parto di competenze all’interno della Commissione, laddove sono presenti un Commissario responsabile della politica di sviluppo ed uno cui è affidata la politica di vicinato, che rientrano entrambe nell’azione esterna dell’Unione. L’art. 9, ai paragrafi 4 e 5, fissa la responsabilità di questi due Commissari con riferimento a determinati ambiti dell’azione esterna dell’UE, affermando peraltro che i programmi e le proposte dovranno essere da loro presentati di concerto o congiuntamente con l’Alto rappresentante.
Mettere in funzione il SEAE non sarà semplice, in ragione dell’ampiezza e della complessità dei compiti che gli sono affidati e della necessità di evitare sovrapposizioni e duplicazioni con l’azione svolta da altri organi e istituzioni europee e degli Stati membri. La decisione mostra la consapevolezza di tali questioni da parte degli Stati membri e mette in conto un periodo, si spera non troppo lungo, di “rodaggio”. A tal fine, l’art. 13 fissa delle scadenze per l’Alto rappresentante: entro un mese dall’entrata in vigore della decisione (26 luglio 2010, ancor prima della pubblicazione sulla GUUE, occorsa il 3 agosto) deve presentare alla Commissione una stima delle entrate e delle spese del SEAE, compresa una tabella dell’organico, per consentirle di presentare un progetto di bilancio rettificato; entro la fine del 2011 deve presentare al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Com­missione una relazione sul funzionamento del SEAE; infine, entro il primo semestre del 2013 sarà tenuto ad effettuare un riesame dell’organizzazione e del funzionamento del SEAE e potrà avanzare, ove opportuno, proposte di revisione della decisione 2010/427/UE. Viene quindi fissato un periodo di poco meno di tre anni per la fase di rodaggio del SEAE e lo stesso art. 13 dispone che, qualora l’Al­to rappresentante proponesse delle modifiche, entro l’ini­zio del 2014 il Consiglio procederà alla revisione della stes­sa decisione.
 
 
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