LA DECISIONE QUADRO SUL MANDATO DI ARRESTO EUROPEO E LA SUA PROBLEMATICA ATTUAZIONE IN ITALIA - Sud in Europa

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LA DECISIONE QUADRO SUL MANDATO DI ARRESTO EUROPEO E LA SUA PROBLEMATICA ATTUAZIONE IN ITALIA

Archivio > Anno 2004 > Luglio 2004
di Egeria NALIN    

La decisione quadro del Consiglio 2002/584/GAI del 13 giugno 2002 (in GUCE L 190, del 18 luglio 2002, p. 1 ss.), relativa al mandato di arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri, si inserisce nel quadro delle iniziative assunte a livello europeo dopo l’11 settembre 2001 per combattere il terrorismo. Essa, da una parte, recepisce le indicazioni in proposito del Consiglio Giustizia e Affari interni del 20 settembre 2001 e del Consiglio europeo di Laeken del 14 e 15 dicembre 2001, dall’altra, come affermato nel Programma per l’attuazione del reciproco riconoscimento delle decisioni penali (2001/C 12/02, in GUCE C 12, del 15 gennaio 2001, 10 ss.) e nel 5° e 6° considerando del preambolo della stessa decisione, concretizza il principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie, fondamento della cooperazione giudiziaria e dello spazio europeo di giustizia, sicurezza e libertà.
Il mandato di arresto europeo, dal 1° gennaio 2004, avrebbe dovuto sostituire, nei reciproci rapporti, le leggi nazionali e le convenzioni internazionali vigenti in materia di estradizione nei territori degli Stati membri dell’UE. Tuttavia, trattandosi, nella specie, di una decisione quadro, essa, ai sensi dell’art. 34, TUE, vincola gli Stati quanto ai fini, ma rimette alla discrezionalità degli stessi la scelta di mezzi e forme per attuarle e a tutt’oggi in molti Paesi membri è rimasta ineseguita.
Per quanto concerne l’Italia, il 12 maggio scorso, la Camera ha approvato il progetto di legge intitolato “Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato di arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri”, il quale è attualmente all’esame del Senato.
Il ritardo con cui si sta procedendo all’adeguamento dell’ordinamento interno alla normativa comunitaria in discorso trova una chiara giustificazione nei timori, che sono emersi e continuano ad essere rimarcati nei dibattiti in corso nel Parlamento italiano, relativi all’inidoneità del mandato di arresto europeo a fornire una tutela sufficiente, e quindi conforme agli standards costituzionali italiani, dei diritti fondamentali della persona destinataria di tale provvedimento. Infatti, a dispetto della espressa dichiarazione, contenuta nel 12° considerando del preambolo della decisione quadro, di rispettare i diritti umani fondamentali e di osservare i principi, sanciti dall’art. 6, TUE – che recita “L’Unione rispetta i diritti umani fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri” – e contenuti nella Carta di Nizza, ad un’analisi più dettagliata delle singole disposizioni, numerose sono le lacune che emergono riguardo ai diritti del destinatario del mandato.
La decisione quadro 2002/584/GAI prevede un procedimento semplificato e automatico di consegna della persona indicata nel mandato d’arresto (emanato dall’autorità giudiziaria dello Stato richiedente) da parte dello Stato richiesto (di esecuzione), affinché tale persona possa essere sottoposta a giudizio, o all’esecuzione della pena o della misura di sicurezza privative della libertà, di cui sia già destinatario nello Stato di emissione del mandato. Ai sensi dell’art. 2, il mandato d’arresto europeo opererà solo con riguardo a reati puniti dalle leggi dello Stato emittente con una pena detentiva o una misura di sicurezza privativa della libertà personale della durata massima non inferiore a 12 mesi, ovvero, se è stata inflitta condanna o applicata una misura di sicurezza, per condanne pronunciate a non meno di 4 mesi; tuttavia, per ciascuno dei trentadue crimini espressamente contemplati dalla decisione (che includono, tra gli altri, il terrorismo, la criminalità organizzata, lo spaccio di stupefacenti, i crimini di competenza della Corte penale internazionale), il limite massimo della pena o della misura di sicurezza privativa della libertà non può essere inferiore a 3 anni, poiché non opera il principio della doppia incriminazione (che resta invece fermo per le altre ipotesi di reato diverse da quelle contemplate dall’art. 2, par. 2, della decisione quadro). La deroga al suddetto principio, il quale, come è noto, subordina l’estradizione alla condizione che essa sia richiesta per un fatto considerato criminoso sia nello Stato richiedente che in quello richiesto, ha suscitato molte polemiche in Italia, in quanto, come si è evidenziato nei dibattiti parlamentari, crea il rischio di consegna per la commissione di un fatto non contemplato come reato dalla legge italiana. Ciò potrebbe costituire una violazione del principio fondamentale nullum crimen, nulla poena sine lege.
Con specifico riguardo alle ragioni che possono sospendere l’applicazione del mandato di arresto nei reciproci rapporti tra gli Stati europei, va rimarcato che la decisione quadro si limita a menzionare (preambolo, 10° e 12° considerando) la violazione da parte di uno Stato membro dei principi sanciti dal succitato art. 6, par. 1, TUE, constatata dal Consiglio ai sensi dell’art. 7, par. 1, TUE, con le conseguenze previste dal par. 2 dello stesso art. 7, ovvero la sussistenza di elementi oggettivi che mostrino che il mandato di arresto sia emanato per ragioni persecutorie in relazione alla razza, al sesso, alla religione, all’origine etnica, alla nazionalità, alla lingua, all’opinione politica o alle tendenze sessuali, mentre rimette alla discrezionalità statale la scelta se eseguire il mandato ove sussista il rischio che la persona venga sottoposta alla pena di morte, alla tortura o ad altri trattamenti o pene inumane e degradanti (preambolo, 13° considerando). Altro elemento di novità è rappresentato dall’impossibilità di rifiutare la consegna di un cittadino dello Stato richiesto in ragione della sola nazionalità: ai sensi dell’art. 4, n. 6, lo Stato di appartenenza potrà al più richiedere che l’esecuzione della pena avvenga nel proprio territorio; difatti, nell’ambito dello spazio giudiziario europeo (e quindi comune), ogni cittadino di uno Stato membro è altresì, automaticamente, cittadino europeo.
Il Parlamento italiano, in fase di attuazione della stessa decisione quadro, ha quindi scelto di introdurre alcune disposizioni ispirate all’esigenza di garantire il rispetto dei diritti umani fondamentali sanciti dalla Costituzione italiana, memore degli insegnamenti della Corte costituzionale la quale, dopo aver riconosciuto la superiorità del diritto comunitario rispetto al diritto interno, ha però sancito la necessità che esso rispetti i principi costituzionali fondamentali dello Stato italiano (sentenze del 27 dicembre 1973, n. 183, e del 21 aprile 1989, n. 232). Tale azione si giustifica anche sulla base della lettera della stessa decisione quadro, la quale dichiara (preambolo, 12° considerando, par. 2) di non impedire “che gli Stati membri applichino le loro norme costituzionali relative al giusto processo, al rispetto del diritto alla libertà di associazione, alla libertà di stampa e alla libertà di espressione negli altri mezzi di comunicazione”. L’atteggiamento del Parlamento italiano conduce altresì a ritenere che gli Stati membri possano usare la loro discrezionalità nell’attuazione delle decisioni quadro per evitare che venga violato lo stesso art. 6, TUE, sopra richiamato. Nel caso di specie tale uso della discrezionalità degli Stati appare quanto mai prezioso posto che attualmente, nei settori pertinenti alla Cooperazione di Polizia e Giudiziaria in Materia Penale (CPGMP), il Parlamento europeo, da parte sua, ha ai sensi dell’art. 39, TUE, un ruolo meramente consultivo, non potendo impedire o condizionare l’emanazione delle delibere del Consiglio.
Il progetto di legge approvato dalla Camera dei Deputati ha anzitutto cercato di conformarsi alle istanze manifestate dalla Commissione Affari Costituzionali, nel parere espresso in data 29 ottobre 2003, circa la necessità di escludere, dal novero di quelli per cui è prevista la consegna, i delitti politici, di limitare la deroga al principio della doppia incriminazione, di definire le ipotesi di reato in modo da non violare i principi di legalità e di tassatività, di tutelare più adeguatamente i diritti del minore. A questo scopo, l’art. 2 fissa come pre-requisiti per l’eseguibilità del mandato d’arresto che esso consegua all’emissione di un provvedimento cautelare da parte di un giudice, con adeguata motivazione, ai sensi dell’art. 27, comma 2, Cost., ovvero di una sentenza irrevocabile; inoltre precisa espressamente che l’esecuzione del mandato d’arresto avverrà solo nel rispetto dei diritti umani fondamentali garantiti dalla CEDU, con specifico riguardo ai diritti alla libertà e alla sicurezza e all’equo processo, e dei principi e delle regole contenute nella Costituzione italiana attinenti al giusto processo, “compresi quelli relativi alla tutela della libertà personale, anche in relazione al diritto alla difesa e al principio di uguaglianza, nonché quelli relativi alla responsabilità penale e alla qualità delle sanzioni penali”. Inoltre, qualsiasi integrazione ad opera del Consiglio della lista dei trentadue reati (art. 3) va sottoposta al Parlamento affinché si esprima a riguardo: una sua pronuncia negativa impedirà al Governo italiano di accettare le modifiche proposte.
Si è altresì cercato di salvaguardare i principi contenuti negli artt. 10, 13, 26, 27, Cost., eliminando l’obbligo di trasferimento per gli accusati di reati politici e di fatti che costituiscono esercizio della libertà di associazione, di stampa o di altri mezzi di comunicazione nonché inserendo, tra i motivi di rifiuto della consegna, il pericolo serio che la persona ricercata venga sottoposta alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene e trattamenti degradanti (art. 18, lett. d, f, h). Si è anche vietata la consegna della persona che non abbia compiuto 14 anni al momento della commissione del reato, ovvero del minore di 18 anni quando il reato per cui si procede è punito con una pena non inferiore nel massimo a 9 anni, o quando la restrizione della libertà personale risulta incompatibile con i processi educativi in atto, o quando l’ordinamento dello Stato membro di emissione non preveda differenze di trattamento carcerario tra il minore di 18 anni e il maggiorenne o quando, effettuati i necessari accertamenti, il soggetto risulti comunque non imputabile o, nello Stato membro di emissione, non sia previsto l’accertamento dell’effettiva capacità di intendere e di volere (art. 18, lett. i). Inoltre l’art. 8, che individua i reati per i quali è prevista la consegna obbligatoria, oltre a specificare che il limite di pena non inferiore nel massimo a 3 anni non tiene conto delle circostanze aggravanti, delinea le varie ipotesi criminose in modo da garantire che si tratti di reati previsti a livello nazionale o internazionale, così da conciliare il principio nullum crimen, nulla poena sine lege con la deroga al principio della doppia incriminazione. La norma attribuisce altresì al giudice italiano il potere di verificare in concreto la corrispondenza tra il fatto alla base dell’emanazione del mandato d’arresto e le ipotesi di reato in questione. Infine, a maggior tutela del cittadino italiano (ma forse in violazione del principio di non discriminazione rispetto ai cittadini comunitari presenti in Italia), l’art. 8 ne esclude la consegna per un fatto non contemplato come reato dalla legge nazionale, ove egli abbia ignorato senza colpa la norma penale dello Stato di emissione che è alla base del mandato d’arresto. Quanto alla possibilità, prevista dall’art. 13, par. 4, della decisione quadro, che gli Stati membri concedano al destinatario del mandato di revocare il consenso alla consegna eventualmente prestato, il Parlamento ha scelto di non fruirne (art. 14, comma 3, del progetto di legge).
Rappresenta un’ulteriore novità rispetto alla tradizione giuridica italiana in materia la circostanza che la decisione quadro rende il procedimento di competenza esclusiva delle autorità giurisdizionali dei Paesi interessati, contrariamente al nostro c.p.p. (artt. 697-722) che attribuisce un ruolo di primo piano al Ministro della Giustizia, cui va inoltrata la domanda di estradizione, spetta l’emanazione del provvedimento di estradizione (a seguito di una decisione positiva della Corte d’appello) e la formulazione della richiesta di estradizione allo Stato straniero (anche a prescindere dalle indicazioni dell’autorità giudiziaria). Nel progetto di legge, tuttavia, la Camera ha esercitato la facoltà concessa dall’art. 7 della decisione quadro e ha designato il Ministro della Giustizia quale autorità centrale per assistere le autorità giudiziarie competenti (che secondo il progetto di legge in discorso saranno le Corti di appello, la cui competenza per territorio è individuata ai sensi dell’art. 701 c.p.p.): ad esso spetterà ricevere e trasmettere in via amministrativa i mandati di arresto europei e la corrispondenza ufficiale ad essi relativa, nonché essere informato dell’eventuale corrispondenza diretta tra le autorità giudiziarie.
 
 
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