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LA CORTE DI GIUSTIZIA

Archivio > Anno 2007 > Giugno 2007
di Giuseppe TESAURO (Giudice della Corte costituzionale)    
La Corte di giustizia ha avuto da sempre un ruolo di primo piano nel processo di realizzazione e poi di consolidamento del sistema giuridico comunitario e, per ciò stesso, nel processo di integrazione europea. E nel momento attuale, di oggettiva difficoltà e comunque di incertezza quanto alla consistenza dei passaggi futuri, la Corte mostra ancora una precisa volontà di continuare il percorso e di perseguire tenacemente gli obiettivi che gli Stati membri hanno fissato nel Preambolo del Trattato di Roma del 1957 e ai quali non hanno mai rinunciato.
Chiamato ad assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione del Trattato, secondo la chiara ed emblematica formulazione dell’art. 220 CE, il giudice comunitario appariva in origine destinato ad un ruolo di garante del rispetto degli obblighi reciproci che gli Stati contraenti avevano sottoscritto, in breve di giudice dei diritti e dei doveri degli Stati membri.
D’altra parte, i passaggi principali della disciplina del mercato comune delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali, erano fondati su altrettanti obblighi degli Stati.
Tuttavia, proprio quando si trovò a valutare uno dei principali doveri degli Stati in ordine alla realizzazione del mercato comune, quello di astenersi dall’introdurre nuovi dazi doganali o tasse di effetto equivalente, la Corte pose le basi della costruzione di un modello di ordinamento giuridico che non ha eguali nella cooperazione organizzata fra Stati sovrani.
Nella fondamentale pronuncia Van Gend en Loos del 1963, la Corte, colse la giusta portata, sotto il profilo della natura e del modo di essere del sistema giuridico prefigurato dal Trattato, del quesito postole da un piccolo giudice olandese: se da quel dovere degli Stati membri i singoli cittadini potessero trarre direttamente dei diritti che il giudice è tenuto a tutelare. In poche righe, la Corte tracciò i cardini del sistema, utilizzando per l’interpretazione della disposizione invocata nella specie una chiave di lettura generale, deducendola da una serie di elementi:
– il trattato non si limita a creare obblighi reciproci fra gli Stati contraenti ma incide direttamente, con la realizzazione del mercato comune, sulla posizione dei singoli;
– ciò trova conferma nel richiamo nel Preambolo ai popoli, nel coinvolgimento dei cittadini attraverso il Parlamento europeo, nella funzione della Corte di garante dell’uniformità di applicazione del trattato da parte dei giudici nazionali attraverso il rinvio pregiudiziale;
– gli Stati membri hanno inteso realizzare un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, che riconosce come soggetti, non soltanto gli Stati membri ma anche i loro cittadini;
– pertanto il diritto comunitario, come impone ai singoli degli obblighi, attribuisce loro dei diritti soggettivi, diritti che sussistono anche come contropartita di precisi obblighi imposti dal trattato ai singoli, agli Stati membri o alle istituzioni comunitarie.
Continuando poi nel suo approccio di sistema, la Corte precisò che ove le garanzie contro le violazioni del trattato da parte degli Stati membri fossero limitate alla procedura d’infrazione, i diritti dei singoli rimarrebbero privi di tutela giurisdizionale completa e diretta. In definitiva, la vigilanza dei singoli, interessati alla salvaguardia dei loro diritti, costituisce un efficace controllo che si aggiunge a quello che il Trattato affida alla diligenza della Commissione (non c’è obbligo di procedere, infatti) e degli Stati membri.
In Van Gend en Loos, la Corte fa dunque già emergere l’importanza dei singoli nel sistema, in particolare sotto il profilo del ruolo di custodi di prima fila della legalità comunitaria, in quanto titolari di posizioni giuridiche soggettive direttamente tributarie di norme comunitarie; e legittimati ad attivare il meccanismo di controllo giurisdizionale sulla coerenza del complessivo sistema giuridico: norme internazionali, norme comunitarie, nor-me nazionali.
Il giudice comunitario già intravede e fa intravedere per sé un ruolo diverso, quello di giudice dei diritti e dei doveri dei singoli: non è poco. L’evoluzione successiva che è agevole rilevare nel processo di integrazione comunitaria, attraverso i passaggi più significativi della giurisprudenza della Corte di giustizia, non è che una conferma di una particolare attenzione ai diritti dei singoli, alle garanzie democratiche dei processi decisionali, in definitiva al consolidamento del sistema giuridico – perché tacerlo? – in senso costituzionale.
Il punto più rilevante è quello che emerge subito, al termine degli anni sessanta, e riguarda il capitolo dei diritto fondamentali, che nel Trattato non avevano trovato alcuna collocazione, neppure un cenno.
La Corte, a sua volta, pur di vedere affermata l’autonomia del diritto comunitario rispetto agli ordinamenti nazionali aveva inizialmente confermato l’appartenenza della materia dei diritti fondamentali ai Paesi membri.
Successivamente, anche di fronte ad espliciti richiami di giudici costituzionali, affermò, a partire dal 1969, che i diritti fondamentali che risultano dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e dalla Convenzione europea sulla salvaguardia dei diritti dell’uomo, fanno parte dei diritti di cui la Corte garantisce l’osservanza.
Il controllo della Corte rispetto al parametro dei diritti fondamentali ha riguardato gli atti comunitari, gli atti interni di attuazione del diritto comunitario, le deroghe al diritto comunitario giustificate invocando la necessità di rispettare un qualche diritto fondamentale.
Il panorama che trenta e più anni di giurisprudenza ha rivelato è molto ampio, dalla libertà di espressione al pluralismo dell’informazione, dai diritti collegati al processo penale ed alla tutela giurisdizionale in genere a quelli legati alla famiglia e alla proprietà, alle garanzie fondamentali del procedimento amministrativo preordinato all’irrogazione di sanzioni, qual è in particolare quello comunitario in materia di concorrenza. Di qui un’abbondante giurisprudenza sia sulla legittimità degli atti comunitari, sia delle leggi e degli atti amministrativi nazionali rispetto al parametro dei diritti fondamentali.
Non meno importanti sono quei passaggi della giurisprudenza che hanno confermato la completezza del sistema giuridico, in particolare gli aspetti salienti della Comunità di diritto, vanto ben giustificato dell’esperienza comunitaria. Si pensi a quelle decisioni che hanno fatto leva sull’esigenza di effettività della tutela giurisdizionale dei diritti dei singoli, non a caso ancorata al principio di leale cooperazione sancito dall’art. 10 del Trattato, per affermare la responsabilità patrimoniale dello Stato per violazione del diritto comunitario, sia del legislatore (caso Francovich) che del giudice (caso Köbler).
E si pensi anche al caso Factortame, che ebbe il merito di far entrare il principio della tutela cautelare dei diritti come strumento generale per evitare l’inutilità della sentenza, secondo gli insegnamenti di Calamandrei, nel sistema giuridico d’Oltre Manica.
Altro aspetto significativo dell’evoluzione avutasi per effetto della giurisprudenza della Corte riguarda il mercato comune, cui spesso si imputa l’impronta troppo mercantilistica dell’esperienza comunitaria. Progressivamente, fin dagli anni successivi alla fine del periodo transitorio, la giurisprudenza della Corte ha seguito un percorso alquanto evidente.
In primo luogo, ed in generale, ha definito in modo puntuale gli obblighi degli Stati membri, mentre è stata generosa nel rilevare le competenze delle istituzioni comunitarie; e ciò già sulla base del Trattato e senza aspettare che le norme sulle libertà fondamentali, cui è stato attribuito l’effetto diretto, trovassero in apposite misure di attuazione una disciplina più compiuta.
In secondo luogo, ha censurato non solo gli ostacoli alla libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali che fossero discriminatorie, dunque “distintamente applicabili”, ma anche le misure che, pur se “indistintamente applicabili”, si risolvessero comunque in una restrizione degli scambi o in un disincentivo alla circolazione.
In terzo luogo, ha dedicato un’attenzione crescente alla libera circolazione delle persone, sia interpretando estensivamente le categorie di persone espressamente indicate e la stessa nozione di attività lavorativa, sia introducendo categorie nuove tra i soggetti beneficiari della libera circolazione: i disoccupati alla ricerca di un lavoro, gli studenti, i destinatari dei servizi, i pazienti.
Anche per effetto di integrazioni e modifiche del Trattato, poi, la libertà di circolazione e di soggiorno delle persone è stata progressivamente coniugata con la norma sulla cittadinanza dell’Unione, emblematica base giuridica di un diritto di tutti i cittadini comunitari alla libera circolazione ed al soggiorno nell’intero perimetro dell’Unione.
Oggi, la giurisprudenza ci offre un quadro del mercato comune molto diverso dalle origini. La disciplina del mercato unico e le politiche che ad esso si riconducono, rappresentano un ordinamento completo, nel cui ambito trovano riconoscimento sì le libertà economiche fondamentali (libertà degli scambi e di concorrenza), ma anche l’insieme delle istanze che sono patrimonio comune delle moderne democrazie, dalla tutela dell’ambiente alla cultura, dalla tutela del lavoro dei giovani e delle donne ai bisogni delle aree meno favorite.
E pure in un periodo certo non facile, qual è quello che è seguito all’ampliamento, prima, ed al no francese ed olandese al progetto di trattato-costituzione, poi, il giudice comunitario ha confermato il suo ruolo rilevante e la sua tenacia nel voler far progredire il disegno di integrazione.
Emblematiche sono negli ultimissimi anni le decisioni che hanno definito i confini tra il primo ed il terzo pilastro, quest’ultimo per molti aspetti caratterizzato dal metodo intergovernativo piuttosto che dal metodo comunitario.
La Corte, più che ampliare il perimetro del primo pilastro per affermare la competenza delle istituzioni nei termini “comunitari” su materie del terzo pilastro, ha piuttosto voluto arginare i tentativi degli Stati membri di occupare spazi da sempre comunitari.
Si pensi al caso del progetto di direttiva a tutela dell’ambiente, presentato come tale dalla Commissione al Consiglio e da questo approvato come decisione-quadro, dunque con ben diverse conseguenze: la Corte, da sempre attenta alla qualificazione degli atti in base alla corretta base giuridica, ha proceduto all’annullamento.
Di rilievo è stata anche l’affermazione che l’obbligo di interpretazione conforme, anch’esso ancorato al dovere di leale cooperazione di cui all’art. 10 del Trattato, comprende anche le decisioni-quadro (caso Pupino). Infine, emblematica è stata la conferma, nel maggio di quest’anno, del ruolo costituzionale del giudice comunitario di custode della ripartizione di competenze delle istituzioni anche con riferimento ai tre pilastri, pur nella precisazione dei diversi livelli di competenza e di tutela giurisdizionale tra primo e terzo pilastro (decisione sul mandato d’arresto europeo).
In definitiva, in questi cinquanta e più anni si è assistito all’evoluzione del mercato comune da area di liberi scambi di persone e cose, in un ambito in cui sono presenti e sono tutelate le esigenze e gli interessi di maggior rilievo della nostra società; e contestualmente ad un processo di vera e propria costituzionalizzazione del sistema giuridico comunitario, caratterizzato dal-la centralità dei diritti dei singoli ed in particolare dei diritti fondamentali.
Lo stesso dicasi del ruolo della Corte, da giudice dei diritti e dei doveri degli Stati membri a vigile custode dell’assetto costituzionale della Comunità e di giudice dei doveri e dei diritti, fondamentali e no, dei singoli.
È anche questa la ragione per cui chi ha approfondito la vicenda comunitaria, seguendo il percorso di progressivo consolidamento del processo di integrazione, non solo giuridica, si preoccupa molto meno dell’attuale momento rispetto a coloro che all’ideale del vivere insieme in Europa sono stati conquistati all’ultima ora e guardano superficialmente a questo momento come sintomo, se non della fine, almeno di una vistosa riduzione di quel processo.
È, questo, un errore tipico di chi non riesce a vedere le cose vicine; e nemmeno quelle lontane. L’integrazione è un processo irreversibile, ormai inerente all’assetto politico, economico e sociale del nostro continente o almeno della sua parte più omogenea e significativa. E non c’è capriccio contingente su questo o quell’aspetto, di questo o quel Paese membro, che possa determinarne la fine.
 
 
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