L'ACCADEMIA EUROPEA DI POLIZIA QUALE STRUMENTO PER LA REALIZZAZIONE DELLO SPAZIO DI LIBERTA', SICUREZZA E GIUSTIZIA. - Sud in Europa

Cerca
Vai ai contenuti

Menu principale:

L'ACCADEMIA EUROPEA DI POLIZIA QUALE STRUMENTO PER LA REALIZZAZIONE DELLO SPAZIO DI LIBERTA', SICUREZZA E GIUSTIZIA.

Archivio > Anno 2005 > Dicembre 2005

di Ivan INGRAVALLO (Ricercatore di Diritto internazionale nell’Università degli Studi di Bari)    
Il 1° gennaio 2006 diviene operativa la decisione 2005/681/GAI, adottata dal Consiglio il 20 settembre 2005, che istituisce l’Accademia europea di polizia (indicata nella decisione con la sigla CEPOL). In effetti, più che di una costituzione ex novo si tratta di una riforma radicale della precedente decisione 2000/820/GAI, adottata dal Consiglio il 22 dicembre 2000, che aveva istituito l’Accademia stessa, all’epoca identificata dalla sigla AEP.
La decisione del settembre 2005 indica la CEPOL quale successore giuridico generale dell’AEP e, in base all’esperienza maturata nei primi anni di funzionamento dell’Accademia, ne modifica in maniera sostanziale la struttura e ne definisce meglio gli obiettivi, abrogando al contempo la decisione del dicembre 2000. La decisione 2005/681/GAI, inoltre, adotta numerose modifiche tecniche finalizzate ad inserire la CEPOL nel sistema organizzativo e gestionale comunitario; questa scelta è dettata dalla considerazione che si potrebbe migliorare il suo funzionamento qualora l’Accademia fosse finanziata dal Bilancio generale dell’UE e fossero applicati ai suoi dipendenti lo Statuto e le altre regole relative ai funzionari della CE.
L’Accademia europea di polizia è uno degli strumenti dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, inserito tra gli obiettivi dell’UE con il Trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997, in vigore dal 1° maggio 1999 (art. 2, quarto alinea TUE), e disciplinato dal titolo VI del TUE, relativo alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, in genere definito come il terzo pilastro dell’Unione europea. L’idea di costituire un ente siffatto risale alla conclusione n. 47 del Consiglio europeo straordinario svoltosi a Tampere il 15 e 16 ottobre 1999 e dedicato all’attuazione della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, in modo da rendere concreta e attuale l’affermazione delle spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
Il fondamento giuridico della decisione 2005/681/GAI, così come della precedente decisione 2000/820/GAI, risiede nell’art. 30, par. 1, lett. c TUE, in base al quale l’azione comune nel settore della cooperazione di polizia comprende «la cooperazione e le iniziative comuni in settori quali la formazione, lo scambio di ufficiali di collegamento, il comando di funzionari, l’uso di attrezzature, la ricerca in campo criminologico». Come noto, l’art. 34, par. 2, lett. c TUE definisce le decisioni adottate nell’ambito del terzo pilastro come atti vincolanti, privi però di efficacia diretta ed aventi qualsiasi scopo coerente con gli obiettivi del terzo pilastro, escluso quello del ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri.
La decisione del settembre 2005 ribadisce che la CEPOL è una rete che riunisce gli istituti nazionali incaricati della formazione degli alti funzionari e degli ufficiali di polizia (art. 1, par. 2), allo scopo di contribuire a tale formazione, ottimizzando la collaborazione tra gli istituti nazionali, che cooperano strettamente a tal fine, e sostenendo e sviluppando un approccio europeo ai principali problemi che gli Stati membri affrontano in materia di lotta alla criminalità, prevenzione della delinquenza e mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica (art. 5). All’Accademia, la cui sede è a Bramshill, nel Regno Unito (art. 4), la decisione riconosce piena personalità giuridica di diritto interno negli Stati membri, esercitabile tra l’altro al fine di acquistare o alienare beni mobili o immobili e stare in giudizio (art. 2).
Sia gli obiettivi che i compiti della CEPOL risultano sostanzialmente confermati nella decisione 2005/681/GAI rispetto al passato. Tra i primi, infatti, l’art. 6 include l’approfondimento della conoscenza dei sistemi e delle strutture nazionali di polizia degli altri Stati membri, così come della cooperazione transfrontaliera tra le forze di polizia dell’UE, e il miglioramento della conoscenza degli strumenti internazionali e di quelli di cui dispone l’Unione europea, in particolare di quelli relativi all’applicazione della legge, degli obiettivi, struttura e funzionamento di Europol ed Eurojust.
Per inciso, ricordiamo che l’Ufficio europeo di polizia (Europol), istituito con una convenzione conclusa nell’ambito del terzo pilastro il 26 luglio 1995 ed operativo dal 1° luglio 1999, è incaricato di raccogliere le informazioni sulle organizzazioni criminali a carattere transnazionale, al fine di metterle a disposizione delle forze di polizia degli Stati membri, e di studiare i fenomeni criminali che interessano il territorio dell’Unione europea.
In merito ai secondi, l’art. 7 dispone che l’Accademia europea di polizia, al fine di realizzare gli indicati obiettivi, potrà intraprendere alcune azioni, tra cui rilevano, in particolare, la realizzazione di sessioni di formazione, anche specialistica, secondo norme comuni, rivolte agli alti funzionari e agli ufficiali di polizia, la partecipazione all’elaborazione di programmi di studi armonizzati per la formazione di funzionari e ufficiali di polizia di livello intermedio e di quelli di livello base che lavorano sul campo, per quanto riguarda la cooperazione transfrontaliera tra le forze di polizia in Europa, l’elaborazione e la trasmissione di una formazione finalizzata specificamente a preparare le forze di polizia dell’UE a partecipare alla gestione non militare delle crisi. L’art. 7 dispone inoltre che la CEPOL potrà elaborare ed assicurare la formazione delle autorità di pubblica sicurezza dei Paesi candidati all’adesione all’UE, ivi inclusa la formazione degli ufficiali e funzionari di polizia che svolgono un ruolo fondamentale nella lotta contro la criminalità transfrontaliera, con particolare attenzione alla criminalità organizzata.
Come accennato, la decisione 2005/681/GAI presenta alcune significative novità rispetto al passato sia per quanto concerne gli organi della CEPOL, che risultano meglio definiti nella loro composizione e soprattutto nelle rispettive competenze, sia con riferimento alle questioni finanziarie e alla disciplina del personale.
Gli organi della CEPOL, di cui si occupano gli articoli 9-14 della decisione 2005/681/GAI, sono il Consiglio di amministrazione, composto dai direttori degli istituti nazionali di formazione (se in uno Stato membro è presente più di un istituto di formazione, i direttori degli stessi costituiscono un’unica delegazione) e presieduto dal rappresentante dello Stato membro che esercita la presidenza di turno dell’Unione, e il Direttore, posto a capo del Segretariato, avente funzioni amministrative.
In base all’art. 1, par. 3 «il compito della CEPOL consiste nell’attuare i programmi e le iniziative decisi dal Consiglio di amministrazione».
A quest’ultimo, che si riunisce almeno due volte l’anno, spetta, tra l’altro, adottare i programmi e ogni altro strumento didattico di formazione, la proposta di bilancio e, previa consultazione della Commissione europea, il programma di lavoro, da sottoporre all’approvazione del Consiglio dell’Unione, che delibera a maggioranza qualificata. Al Consiglio di amministrazione spetta inoltre la nomina del Direttore, che può essere autorizzato dallo stesso anche a negoziare e concludere accordi di cooperazione sia con gli organismi degli Stati membri che si occupano dell’applicazione della legge o della formazione, sia, previa autorizzazione del Consiglio dell’Unione, che delibera a maggioranza qualificata, con gli istituti nazionali di formazione di Stati non membri, in particolare con quelli degli Stati candidati all’adesione e con quelli di Islanda, Norvegia e Svizzera (art. 8).
Uno dei profili di interesse della decisione 2005/681/GAI è la previsione (art. 10, par. 9, lett. c) in base alla quale il Consiglio di amministrazione adotta di regola le sue decisioni a maggioranza dei 2/3 dei membri. Fanno eccezione le delibere riguardanti l’approvazione del progetto di bilancio e quelle relative all’adozione delle disposizioni finanziarie, sulle quali il Consiglio di amministrazione deve raggiungere l’unanimità.
Il Direttore, nominato per un mandato quadriennale, rinnovabile una sola volta, può essere rimosso dal Consiglio di amministrazione; è responsabile dell’amministrazione quotidiana della CEPOL e, tra le numerose incombenze che gli sono affidate, gestisce il personale, mantiene i contatti con i pertinenti servizi degli Stati membri e svolge ogni funzione conferitagli dal Consiglio di amministrazione. È inoltre tenuto a riferire sull’esercizio delle proprie funzioni al Consiglio di amministrazione, mentre «può fare altrettanto» su richiesta del Parlamento europeo. Ciò conferma il ruolo marginale di questa istituzione nell’ambito del terzo pilastro, che ha fatto emergere in più di un’occasione la questione del controllo democratico sulla coo-perazione di polizia e giudiziaria in materia penale. La decisione 2005/681/GAI prevede solo un generico obbligo di informazione del Parlamento, in quanto dispone che gli siano trasmessi il programma di lavoro, la relazione annuale e quella quinquennale sull’attività della CEPOL adottati dal Consiglio di amministrazione; inoltre, su un piano più generale di trasparenza delle attività della CEPOL, l’art. 20 impegna il Consiglio di amministrazione ad adottare, entro sei mesi dall’entrata in vigore della decisione, le norme sull’accesso ai documenti della CEPOL, tenuto conto del regolamento comunitario 1049/2001 del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti delle tre istituzioni politiche comunitarie.
Il Parlamento europeo potrà peraltro svolgere una funzione di controllo sulla CEPOL almeno sotto il profilo finanziario, dal momento che, come accennato, una delle principali novità introdotte dalla decisione 2005/681/GAI è che le entrate dell’Ac-cademia, necessarie a coprire le spese per il personale e quelle amministrative, di infrastruttura e d’esercizio, sono costituite da un contributo della CE iscritto nel Bilancio generale dell’Unione europea (art. 15, paragrafi 1 e 2). L’art. 16, dal canto suo, prevede anche l’intervento della Corte dei conti comunitaria nell’ambito del controllo sulla gestione finanziaria della CEPOL.
Un’ulteriore innovazione introdotta dalla decisione 2005/681/GAI è la sottoposizione del Direttore e del personale del Segretariato della CEPOL, assunto dopo l’entrata in vigore della decisione stessa, alla disciplina prevista dallo Statuto dei funzionari e al regime applicabile agli altri agenti delle Comunità europee; a tal fine, l’Accademia è considerata un’agenzia della CE (art. 13). Si segnala peraltro che, ai sensi del par. 4 dell’art. 13, il personale del Segretariato della CEPOL «è costituito da funzionari distaccati da un’istituzione ai sensi dello Statuto dei funzionari delle Comunità europee, di esperti distaccati dagli Stati membri e di altri agenti assunti dalla CEPOL per lo svolgimento delle sue funzioni, tutti su base temporanea». Infine, in base all’art. 3 al Direttore e al personale della CEPOL, ad esclusione di quello distaccato dagli Stati membri, si applica il protocollo sui privilegi e le immunità delle Comunità europee.
È presto per esprimere un giudizio sull’Accademia europea di polizia quale strumento utile, attraverso una formazione di respiro europeo dei funzionari di polizia, a favorire quella collaborazione tra le forze nazionali di pubblica sicurezza che è necessaria al fine di prevenire e reprimere efficacemente i fenomeni criminali a carattere comunitario. Sembra però che la cautela con cui gli Stati membri stanno affrontando la tematica della cooperazione tra le forze di polizia nell’ambito dell’Unione europea, che discende in parte dalla estrema delicatezza di questo settore, in parte dalla necessità di addivenire a laboriosi compromessi tra gli Stati membri, che non hanno la stessa propensione verso una intensa collaborazione in materia, rischi di lasciare l’UE priva di strumenti efficaci per contrastare la criminalità organizzata, che invece mostra di aver già trovato una sua dimensione transnazionale. Sotto questo profilo, non appare un progresso adeguato quello introdotto dall’art. 21, in base al quale il Consiglio di amministrazione dovrà, entro cinque anni dall’inizio delle attività dell’Accademia, ordinare una valutazione esterna indipendente sull’attuazione della decisione 2005/681/GAI e sul funzionamento della CEPOL, la sua utilità, opportunità, efficacia ed efficienza, al fine poi di trasferire questa valutazione alla Commissione.
 
 
Torna ai contenuti | Torna al menu