IL TRATTATO DI LISBONA E LE MODIFICHE AL SISTEMA GIURISDIZIONALE DELL'UE - Sud in Europa

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IL TRATTATO DI LISBONA E LE MODIFICHE AL SISTEMA GIURISDIZIONALE DELL'UE

Archivio > Anno 2008 > Febbraio 2008
di Roberto MASTROIANNI (Ordinario di Diritto dell’Unione europea nell’Università Federico II di Napoli)    
1. Riprendendo in gran parte quanto già previsto nel Trattato c.d. costituzionale, il Trattato di Lisbona ha apportato diverse modifiche alle disposizioni riguardanti il sistema giurisdizionale dell’Unione Europea; dette modifiche incidono essenzialmente sulla denominazione, sulla struttura e sulle competenze delle varie Corti.
Quanto alle modifiche nominali, il nuovo art. 9 F del TUE, come modificato a Lisbona, ricomprende la Corte di giustizia, il Tribunale e i Tribunali specializzati nella nuova definizione generale ed unitaria di “Corte di giustizia dell’Unione europea”. Scontata la critica sulla mancanza di fantasia e sui rischi di confusione, sono comunque da evidenziare le modifiche “orizzontali” introdotte dal Trattato di Lisbona nel Trattato sul funzionamento dell’Unione (TFUE), per le quali lo Statuto della Corte di giustizia diviene lo Statuto della “Corte di giustizia dell’UE” (art. 2, par. 3, lett. m), il Tribunale di primo grado viene semplicemente ridefinito “Tribunale” (art. 2, par. 3, lett. n) e le camere giurisdizionali si rinominano come “Tribunali specializzati” (art. 2, par. 3, lett. o). Di conseguenza, nelle disposizioni del TFUE relative ai singoli ricorsi (artt. 226 e ss. TFUE) si utilizza il termine “Corte di giustizia dell’Unione europea”, posto che anche nel nuovo Trattato spetta allo Statuto operare la distribuzione delle competenze tra i diversi organi giurisdizionali (art. 225 TFUE). Sul punto è il caso di sottolineare che tali modifiche, in realtà, non mirano ad un mero maquillage estetico ma rispondono piuttosto alla necessità di correggere una nomenclatura senza dubbio inesatta rispetto all’effettiva attività svolta dagli organismi in questione. Invero, già dopo le modifiche intervenute con il Trattato di Nizza, la definizione di “Tribunale di primo grado” è apparsa inappropriata, considerata la intervenuta possibilità da parte di questa giurisdizione di conoscere dei ricorsi avverso le sentenze emanate dalle camere giurisdizionali (ad oggi il solo Tribunale della Funzione Pubblica) e, dunque, di agire quale giudice d’appello anziché di prima istanza.
Altrettanto significativa è poi la trasformazione delle “camere giurisdizionali” in “Tribunali specializzati”. Come rilevabile dalla lettura dei lavori preparatori svolti per l’introduzione dell’art. 225 A TCE, tale dibattito era insorto già con il Trattato di Nizza, nel quale la denominazione “camera giurisdizionale” aveva prevalso su quella di “sezione specializzata”. Probabilmente la nuova nomenclatura proposta dal Trattato di Lisbona mira a chiarire ancora meglio come queste “camere” non siano semplici “sezioni specializzate” al servizio del Tribunale ma, se pure ancora “aggiunte” al Tribunale, costituiscono vere e proprie giurisdizioni fornite di competenze limitate a specifici settori. Non è da sottovalutare, in quest’ottica, che il nuovo Trattato prevede, all’art. 225, che l’istituzione di questi Tribunali sia il frutto di un’attività legislativa di tipo “ordinario” (dunque a maggioranza qualificata in sede di Consiglio, e con la fase della proposta affidata alla Commissione o alla Corte di giustizia), con il conseguente coinvolgimento del Parlamento europeo con le modalità oggi definite “procedura di codecisione”. Discutibile appare, invece, la scelta del regolamento come atto da adottare, posto che per la creazione di un nuovo organismo operante nel sistema giurisdizionale appare più adatto il ricorso ad una decisione, come peraltro è avvenuto per l’istituzione del Tribunale di primo grado (decisione 88/591/CECA, CEE, Euratom del Consiglio, del 24 ottobre 1988, che istituisce un Tribunale di primo grado delle Comunità europee, in GUCE L 331 del 16 novembre 1989) e del Tribunale della funzione pubblica (decisione 2004/752/CE, Euratom del Consiglio del 2 novembre 2004, che istituisce il Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea, in GUUE L 333 del 9 novembre 2004).

2. Per quel che concerne la composizione, il numero e le modalità di nomina dei membri della Corte di giustizia, due sono le principali modifiche apportate dal Trattato di Lisbona:
1. È previsto che qualora la Corte dovesse avanzare la richiesta di aumentare il numero degli avvocati generali da otto a undici, detta richiesta sarà accolta dal Consiglio (v. Dichiarazione relativa all’art. 222 TUE concernente il numero di avvocati generali presso la Corte di giustizia, con corrigendum), con il vincolo di attribuire un “posto” permanente ad un avvocato generale polacco, “come già avviene per Francia, Italia, Spagna e Regno Unito”. Se pure appare discutibile la formalizzazione dell’attribuzione dei ruoli di avvocato generale in base alla nazionalità, può comprendersi la necessità di aumentare il numero degli avvocati generali, rimasto fisso ad otto nonostante il progressivo aumento dei giudici della Corte di giustizia a seguito dell’aumento degli Stati membri.
2. Per quanto riguarda il procedimento che porta alla nomina dei giudici (della Corte e del Tribunale) e degli avvocati generali, il TFUE prevede nel nuovo art. 224 bis l’istituzione di un Comitato avente il compito di fornire un parere sull’adeguatezza dei candidati al ruolo in questione, prima della loro nomina da parte dei governi degli Stati membri.
In particolare, secondo questa disposizione, “il Comitato è composto da sette personalità scelte tra ex membri della Corte di giustizia e del Tribunale, membri dei massimi organi giurisdizionali nazionali e giuristi di notoria competenza, uno dei quali è proposto dal Parlamento europeo. Il Consiglio adotta una decisione che stabilisce le regole di funzionamento di detto Comitato e una decisione che ne designa i membri. Esso delibera su iniziativa del presidente della Corte di giustizia”.
Questa norma vede come precedente – decisamente diverso, tuttavia, in punti essenziali – quanto già previsto all’art. 3 dell’allegato allo Statuto della Corte di giustizia relativo all’istituzione del TFP, con la differenza che in quest’ultimo caso possono essere nominati membri solo “ex giudici della CGCE e del Tribunale” e “giuristi di notoria competenza”, escludendo così gli ex Avvocati generali e i membri dei massimi organi giurisdizionali nazionali. Tale obiezione appare comunque di valore solo formale posto che, ad esempio, gli ex avvocati generali sono sicuramente “giuristi di notoria competenza”. Non a caso, tra i membri del primo comitato di esperti previsti nella raccomandazione della Corte del 6 dicembre 2004 figuravano alcuni ex Avvocati generali. È importante notare come, a differenza di quanto disposto per il TFP, per la cui composizione è previsto un vero sistema di candidature pubbliche, l’azione del Comitato si svolge in un momento successivo alle designazioni governative, le quali sole saranno sottoposte al giudizio del Comitato. Più in generale, l’intervento del Comitato, la cui incidenza sarà certamente ridotta se si considera che lo stesso si pronuncerà soltanto su designazioni già avvenute, appare una scelta non particolarmente felice, che probabilmente sottintende una inconfessabile sfiducia sulle designazioni governative da parte dei nuovi Stati membri.
Inoltre, va evidenziato che, a differenza del sistema adottato per il TFP, il Trattato di Lisbona prevede che uno dei membri del Comitato sia di nomina parlamentare. Si tratta di una pur minima risposta alle richieste del PE di partecipare alla procedura di nomina dei giudici della Corte.

3. Riprendendo in maniera fedele le soluzioni raggiunte con il Trattato costituzionale, il Trattato di Lisbona incide in parte anche sulle regole del Trattato CE relative ai ricorsi. La novità più rilevante concerne, evidentemente, l’abbandono del sistema dei Pilastri e dunque l’estensione della giurisdizione della Corte anche in materie per le quali oggi detta giurisdizione risulta limitata (cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale). Si tratta di un notevole passo in avanti nella direzione di una maggiore tutela giurisdizionale dei singoli, se si considerano anche le discutibili prese di posizione della Corte in merito all’accesso alla giustizia nell’attuale III Pilastro (v. sentenza della Corte di giustizia del 27 febbraio 2007, C-355/04 P, Segi, in Raccolta 2007, p. I-01657). Permane invece la tradizionale esclusione della giurisdizione della Corte nel settore della politica estera e della sicurezza comune (art. 240 bis TFUE), con l’eccezione dei ricorsi di annullamento riguardanti il controllo della legittimità delle decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio in base al Titolo V, Capo 2, del TUE.
Quanto al procedimento di infrazione, non si rinvengono novità di rilievo nella direzione di una maggiore celerità nelle procedure, nonostante un tale intervento appaia indispensabile: in particolare, l’art. 228 TFUE prevede ora che, qualora ritenga che, a seguito di una sentenza di accertamento dell’infrazione ex art. 226, lo Stato membro non abbia preso le misure che l’esecuzione della sentenza della Corte comporta‚ la Commissione, dopo aver posto tale Stato in condizione di presentare osservazioni, può adire la Corte di giustizia dell’Unione europea. In breve, si elimina la fase del parere motivato per rendere più celere il procedimento nei casi di cd. “doppia condanna”.
Un ulteriore intervento, questa volta relativo al procedimento ex art. 226 e limitato ad alcune tipologie di infrazioni, è previsto nel par. 3: il nuovo testo consente alla Commissione di chiedere la condanna dello Stato al pagamento di una sanzione pecuniaria già in sede di primo ricorso ex art. 226, ma soltanto qualora l’accusa rivolta allo Stato sia di non aver adempiuto all’obbligo di comunicare le misure di recepimento di una direttiva adottata secondo una procedura legislativa. Se la Corte constata l’inadempimento, può comminare allo Stato membro in questione il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità di mora, esclusivamente (e questa è una novità) entro i limiti dell’importo indicato dalla Commissione. Il pagamento è esigibile alla data fissata dalla Corte nella sentenza.
In tema di azione di annullamento, l’art. 230 è oggetto anch’esso di alcune modifiche. In particolare, il nuovo primo comma include il Consiglio europeo tra i soggetti i cui atti possono essere sottoposti ad azione di annullamento se producono effetti nei confronti dei terzi, mentre il terzo comma prevede tra i ricorrenti cd. “semi-privilegiati”, accanto alla BCE e alla Corte dei conti, anche il Comitato delle Regioni. Tuttavia la modifica più rilevante è quella inserita nel quarto comma: sulla scia di quanto previsto nel Trattato costituzionale, ma soprattutto di quanto auspicato dalla dottrina (A. Arnull, ex multiis, in Common Market Law Review, 2001, p. 7), dal Tribunale e dagli avvocati generali, questa norma sancisce il diritto per qualsiasi persona fisica o giuridica di presentare ricorso alla Corte contro «gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione». Conseguentemente, tale disposizione dovrebbe agevolare l’accesso dei singoli alla giustizia, permettendo di impugnare più facilmente alcuni atti dell’Unione, anche se questi non li riguardano personalmente (come impongono attualmente i Trattati). Rimane tuttavia il problema di capire a cosa si riferisce il Trattato quando utilizza la dizione di “atti regolamentari”, notoriamente abbandonata rispetto al testo del Trattato costituzionale e ricostruibile ora solo in negativo: il nuovo Trattato definisce infatti “atti legislativi” quelli adottati con la procedura legislativa ordinaria (oggi procedura di codecisione), per cui l’ampliamento della facoltà di ricorso riguarderà soltanto gli atti che non sono stati adottati con quella procedura. Il nuovo Trattato modifica altresì l’art. 231, secondo comma, in merito agli effetti nel tempo delle sentenze di annullamento, conformandolo di fatto a quanto accade già nella prassi della giurisprudenza comunitaria, eliminando il limite ai soli “regolamenti”. Infatti ai sensi della nuova disposizione “la Corte, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti dell’atto annullato che devono essere considerati definitivi”.
Infine, con riferimento al rinvio pregiudiziale, l’unica modifica di rilievo consiste nell’introduzione di un nuovo comma secondo il quale, quando un quesito pregiudiziale è sollevato in un giudizio pendente davanti a una giurisdizione nazionale e riguardante una persona in stato di detenzione, la Corte di giustizia dell’Unione europea statuisce il più rapidamente possibile. In generale, in merito al rinvio pregiudiziale è da rimarcare la portata ormai “universale” e dunque l’estensione della competenza della Corte in merito a tutti gli atti dell’Unione europea: il nuovo art. 9 f) TUE conferma che la competenza della Corte di giustizia si estende “in via pregiudiziale, su richiesta delle giurisdizioni nazionali, sull’interpretazione del diritto dell’Unione o sulla validità degli atti adottati dalle istituzioni”. Rispetto al sistema attuale, salve le peculiari previsioni dei Protocolli concernenti la posizione della Danimarca e del Regno Unito, permane esclusivamente il limite rinvenibile nell’art. 240 ter, se-condo cui: “Nell’esercizio delle attribuzioni relative alle disposizioni delle sezioni 4 e 5 e del Titolo III, Capo IV concernenti lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, la Corte di giustizia dell’Unione europea non è competente a esaminare la validità o la proporzionalità di operazioni effettuate dalla polizia o da altri servizi incaricati dell’applicazione della legge di uno Stato membro o l’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna”.
 
 
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