IL RISPETTO DEI DIRITTI FONDAMENTALI - Sud in Europa

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IL RISPETTO DEI DIRITTI FONDAMENTALI

Archivio > Anno 2004 > Dicembre 2004

di Domenico RICCIOLI (Associato di Diritto dell'Unione europea nell'Università di Catania)
Conformemente alla previsione dell’art. 2 del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (Trattato costituzionale) in base alla quale, fra i valori su cui si fonda l’Unione e che questa si prefigge di promuovere, va annoverato il rispetto dei diritti umani, il titolo II della parte prima affronta, congiuntamente, il tema dei diritti fondamentali e della cittadinanza dell’Unione. È in particolare l’art. I-9 che occupandosi del primo dei temi indicati stabilisce, nei tre punti in cui si articola, gli elementi caratterizzanti delle forme e dei modi con cui l’Unione si appresta a realizzare la tutela dei diritti fondamentali. La disposizione in oggetto, infatti, afferma innanzitutto che “l’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali che costituisce la parte II [del trattato]”(art. I-9,n.1); prevede, quindi, l’adesione dell’Unione alla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (art.I-9, n.2); ribadisce, infine, un concetto già da tempo patrimonio dell’esperienza giuridica della Comunità prima e dell’Unione poi, secondo il quale i diritti fondamentali, così come garantiti dalla Convenzione europea e dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali (art. I-9, n.3).
La prima considerazione che è possibile effettuare riguarda la stessa posizione della norma nel contesto della prima parte del Trattato costituzionale: i diritti fondamentali e la cittadinanza dell’Unione, da un lato, fanno subito seguito alla “definizione e obiettivi dell’Unione” e, dall’altro, precedono “le competenze dell’Unione”. La collocazione non può non apparire strategica se solo si riflette che all’Unione, “ispirata dalla volontà dei cittadini e degli Stati d’Europa di costruire un futuro comune”, gli Stati membri conferiscono le competenze necessarie a conseguire gli obbiettivi comuni. È proprio in relazione all’esercizio di queste competenze, da svolgersi sulla base di valori condivisi, che la tutela dei diritti fondamentali costituisce, da un lato un limite all’esercizio di quelle competenze ma dall’altro costituisce uno degli ideali che con la messa in atto delle stesse competenze deve essere conseguito. La collocazione della disposizione contenuta nell’art. I-9 è anche funzionale alla valenza politica del documento che si è adottato. Il lungo dibattito (e per qualche verso anche eccessivo) che ha animato i lavori preparatori del testo adottato a Roma il 29 ottobre 2004 è stato frequentemente incentrato sull’esigenza che una “costituzione” deve prevedere, fra le sue norme, un’adeguata tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Il connotato costituzionale del Trattato risulta proprio dall’inclusione del catalogo dei diritti di Nizza e degli altri strumenti indicati, individuando in tali diritti il possesso di un patrimonio di valori sui quali costruire l’azione dell’Unione, idoneo a darne l’identità e la complessiva caratterizzazione rispetto vuoi alle realtà nazionali ma vuoi anche al definitivo superamento della realtà interstatale a carattere organizzativo.
Un’ulteriore considerazione riguarda la progressione degli “strumenti” indicati nella norma. Il richiamo è, nell’ordine, alla Carta dei diritti fondamentali, adottata e Nizza il 7 dicembre 2000 (Carta di Nizza); alla Convenzione di Roma del 1950 sulla salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU); ai principi generali di diritto dell’Unione in tema di diritti fondamentali, quali risultanti dalla CEDU e dalla tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri. La norma sembra indicare una sorta di “preferenza” in ordine allo strumento che in prima battuta deve essere assunto a punto di riferimento per la definizione del contenuto dei diritti fondamentali, quantunque risulti chiaro che è dal combinarsi di tutti e tre gli strumenti in questione che si determina il contenuto e il livello del diritto da tutelare. Tuttavia non può trascurarsi che il riferimento iniziale è alla Carta di Nizza “che costituisce la parte II [del trattato]”; l’art.I-9, n.1 è, quanto meno, anticipatore della definizione dei diritti fondamentali da promuovere e rispettare, non fosse altro perché, rispetto alla norma che richiama e di cui dichiara di riconoscere il contenuto, è pari ordinato. Si conseguono in tal modo due risultati: attribuire rilevanza alla Carta di Nizza fin dalla prima parte del Trattato in quanto elemento di sua qualificazione “costituzionale”; e sciogliere al contempo, anticipandone la soluzione, il nodo della natura giuridica della Carta di Nizza: qualunque esso sia stato prima dell’adozione del Trattato costituzionale, ormai costituisce norma primaria dell’ordinamento dell’Unione.
2. Proseguendo in un ordine cha va dallo specifico al generale, si afferma al punto 2 dell’art. I-9 che l’Unione “aderisce alla Convenzione europea” dei diritti dell’uomo. Non è certo una novità il richiamo alla CEDU che ormai da tempo è uno dei punti di riferimento (insieme alle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri) usati dalla Corte di giustizia per la definizione dei diritti fondamentali. È inoltre ampiamente noto il dibattito che, con alterne vicende, si protrae ormai da tempo sulla possibilità e/o sulla opportunità di una formale partecipazione dell’Unione alla CEDU. Quello che invece sorprende è la categorica affermazione contenuta nella norma, secondo la quale “l’Unione aderisce” alla Convenzione europea sui diritti dell’uomo, se solo si raffronta l’attuale testo del Trattato costituzionale con il Progetto di tale trattato adottato per consenso dalla Convenzione europea il 13 giugno e il 10 luglio 2003 che, più cautamente, dichiarava che “l’Unione persegue l’adesione” alla CEDU. Il cambiamento non è di poco conto solo se si riflette che con questa semplice affermazione si sgombra il campo alla obiezione più forte sviluppata dalla Corte di giustizia nel suo famoso parere del 1996 sulla partecipazione della Comunità alla Convenzione di Roma del 1950. In quella circostanza la Corte ha sostenuto che allo stato attuale del diritto comunitario la Comunità europea non ha competenza per aderire alla CEDU, specificando che tale adesione sarebbe stata tuttavia realizzabile mediante una revisione dei Trattati. Con il Trattato costituzionale, quanto meno, questo aspetto è stato risolto, potendosi individuare proprio nell’art. I-9, n.2 il fondamento legale della adesione alla CEDU. Il Protocollo n.32 allegato al Trattato costituzionale precisa che l’adesione dell’Unione alla CEDU avviene mediante un accordo che deve preservare “le caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione”, con particolare riguardo alla partecipazione dell’Unione agli organi di controllo della CEDU e alla determinazione dei necessari meccanismi affinché i procedimenti avviati da Stati terzi siano, a seconda dei casi, indirizzati agli Stati membri e/o all’Unione (art.1 del Protocollo). Viene inoltre specificato che l’accordo di adesione, per quanto riguarda gli Stati membri, deve rispettare le particolari situazioni di ciascuno di essi quale risultante dalla partecipazione ai vari Protocolli addizionali alla CEDU e dalle riserve a questa apposte; per quanto riguarda l’Unione, l’accordo deve garantire che l’adesione non incida sulle competenze dell’Unione e sulle attribuzioni delle sue istituzioni (art. 2 Prot.).
Va peraltro segnalato che lo stesso art. I-9, n.2, si preoccupa di precisare che l’adesione alla CEDU “non modifica le competenze dell’Unione definite nella Costituzione”, sottolineando quindi che la tematica della tutela del diritti fondamentali non farà parte, a pieno titolo, delle competenze dell’Unione, nonostante l’adesione alla CEDU; ma la salvaguardia di tali diritti continuerà ad essere strumentale rispetto al perseguimento di quelle competenze. Sotto tale punto di vista, la medesima soluzione è perseguita nell’ambito della Parte II del Trattato costituzionale che, come detto, incorpora la Carta di Nizza sui diritti fondamentali. Infatti l’art. II-111, nel precisarne l’ambito di applicazione, afferma che “la Carta non estende l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione al di là delle competenze dell’Unione, né introduce competenze nuove o compiti nuovi per l’Unione, né modifica le competenze e i compiti definiti nelle altre parti della Costituzione”. Soprattutto merita notare che la norma da ultimo richiamata è stata modificata, nel Trattato costituzionale, rispetto al testo originario della Carta di Nizza; l’originario art. 51, n.2, della Carta non contiene alcun riferimento alla precisazione che “la Carta non estende l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione al di là delle competenze”, l’aver avvertito l’esigenza di detta precisazione non può non voler sottolineare che, nonostante la Carta di Nizza sia incorporata nel Trattato costituzionale e che pertanto in esso vi sia un’ampia elencazione di diritti fondamentali che assurgono al rango di norma primaria dell’ordinamento, la tutela di tali diritti continua ad essere strumentale rispetto all’esecuzione delle competenze dell’Unione, confermando con nettezza il carattere immodificabile, ad opera della Carta, della ripartizione di competenze tra l’Unione e gli Stati membri. Prova ne sia che le disposizioni della Carta (ma anche della CEDU, dato il comune destino) “possono essere invocate dinanzi a un giudice [che affronti questioni di diritto dell’Unione] solo ai fini dell’interpretazione e del controllo della legalità” degli atti di istituzioni o di Stati membri che danno attuazione al diritto dell’Unione (art. II-112, n.5).
In merito al rapporto tra Convenzione europea e Parte II/Carta dei diritti, va rilevato che viene mantenuta la soluzione già accolta, in base alla quale il livello di protezione offerto dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo costituisce uno standard minimo, tale da non precludere un ampliamento ed un rafforzamento di tutela, potendo quindi la Corte di giustizia dell’Unione europea interpretare i diritti civili e politici in maniera più favorevole al cittadino di quanto stabilito dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo o dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo. L’art. II-112 precisa al terzo capoverso che pur dovendo intendersi uguali il significato e la portata dei diritti contemplati contemporaneamente dalla Carta e dalla Convenzione europea del 1950, tuttavia ciò non preclude che il diritto dell’Unione “conceda una protezione più estesa” .
3. La parte II del Trattato costituzionale incorpora la Carta di Nizza sui diritti fondamentali, mantenendone inalterata la struttura e apportando solo poche marginali modificazioni. Come è stato ampiamente sottolineato, si tratta di un testo ricognitivo di quanto già contenuto nella CEDU, nei Trattati europei istitutivi delle Comunità e dell’Unione, nella giurisprudenza della Corte di giustizia e in alcune convenzioni elaborate dal Consiglio d’Europa, che risulta costituito da una cinquantina di articoli che si sviluppano in una serie di principi e si dividono in sei titoli: dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza, giustizia, cui si aggiungono un preambolo e le disposizioni generali relative all’ambito di applicazione e alla portata e interpretazione dei diritti e dei principi.
Oltre a contenere l’elencazione di diritti “classici”, (quali il diritto alla vita, il diritto all’integrità psichica e fisica della persona, la libertà di espressione), e di diritti sociali ed economici, la Carta di Nizza inserisce alcuni importanti e innovativi diritti rispetto ad alcune Carte costituzionali di taluni Stati membri, compresa l’Italia. Tali sono il diritto alla protezione dei dati personali (art. II-68), la tutela ambientale, come diritto alla qualità della vita (art. II-97), la protezione dei consumatori (art.II-98), la tutela dell’infanzia (art. II-84), il diritto degli anziani a condurre una vita dignitosa e indipendente (art. II-85), la piena integrazione dei disabili (art.II-86). Come ulteriore elemento di novità, vengono introdotti alcuni principi in materia di bioetica: il diritto all’identità genetica, il divieto delle pratiche eugenetiche e della clonazione riproduttiva degli esseri umani (art. II-63); inoltre è riconosciuta la libertà di ricerca scientifica (art. II-73).
Si condanna la pena di morte (art. II-62,n.2), si vieta di ledere l’integrità fisica e mentale di una persona sottoponendola a tortura o a trattamenti inumani o degradanti (art. II-64); si vietano la schiavitù e i lavori forzati (art. II-65), le espulsioni collettive (art. II-79), ampio il riconoscimento è dato al diritto di asilo (art. II-78). Si garantisce la piena uguaglianza dei sessi in tutti i campi, anche in materia di lavoro e di retribuzione, consentendo il ricorso a pratiche di discriminazione positiva (art.II-83). Si riconosce il diritto alla libertà d’impresa (art. II-76), scompare la funzione sociale del diritto alla proprietà (art. II-77,n.1) e si protegge anche la proprietà intellettuale (art. II-77,n.2). Ancora, nel titolo dedicato alla solidarietà, sono inseriti alcuni articoli relativi a “diritti collettivi”, in particolare dei lavoratori e alla protezione sociale: il diritto di negoziazione e di azioni collettive, comprensivo del diritto di sciopero (art. II-88), tutela in caso di licenziamento ingiustificato (art. II-90).
Nella Carta è previsto, altresì, il diritto ad una buona amministrazione, secondo il principio della neutralità dell’azione pubblica (art.II-101) e il diritto di accesso ai documenti (art. II-102). Si riafferma inoltre, il diritto di qualsiasi persona a essere giudicato equamente, pubblicamente e in tempi ragionevoli da un tribunale imparziale (art.II-107), il diritto alla presunzione d’innocenza e il rispetto dei diritti della difesa (art. II-108), il principio della legalità e della proporzionalità dei reati e delle pene (art. II-109) e il principio del “ne bis in idem” (art. II-110).
In merito alla portata e alla interpretazione da riconoscere ai diritti elencati nella parte II del Trattato costituzionale merita una particolare attenzione il riferimento contenuto all’art. II-112, nn.6 e 7, dove si precisa che “si tiene pienamente conto delle legislazioni e prassi nazionali” (n. 6) e che “i giudici dell’Unione e degli Stati membri tengono nel debito conto le spiegazioni elaborate al fine di fornire orientamenti per l’interpretazione della Carta dei diritti fondamentali”. La disposizione (non prevista nel testo originario della Carta) è stata introdotta su richiesta del Regno Unito e si ricollega ad un’analoga aggiunta inserita, sempre su sollecitazione britannica, nel preambolo della Carta ed è accompagnata da una dichiarazione iscritta all’Atto finale che riporta le spiegazioni elaborate sotto l’autorità del Presidium della Carta e aggiornate sotto la responsabilità del Presiudium della Convenzione europea. È verosimile che il richiamo alle spiegazioni della Carta sia stato voluto ritenendosi che la loro presa in conto possa indurre un’interpretazione restrittiva o comunque non estensiva delle norme della Carta. Il punto è forse particolarmente rilevante rispetto al problema di considerare o meno i diritti sociali come diritti fondamentali che trova differenti soluzioni nelle esperienze costituzionali degli Stati membri. In relazione alle esperienze costituzionali di Italia e in parte di Germania, va rilevato che i diritti sociali sono considerati diritti inviolabili; in paesi di tradizione di common law, vi è una differente impostazione relativa ai diritti sociali, che tenderebbe a configurare gli stessi come obiettivi politici da raggiungere più che come veri e propri diritti fondamentali.
 
 
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