IL RAPPORTO TRA COMMERCIO E AMBIENTE: IL DIVIETO DI IMPORTAZIONE DI PNEUMATICI RICOSTRUITI IN BRASILE - Sud in Europa

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IL RAPPORTO TRA COMMERCIO E AMBIENTE: IL DIVIETO DI IMPORTAZIONE DI PNEUMATICI RICOSTRUITI IN BRASILE

Archivio > Anno 2008 > Maggio 2008
di Ilaria CASU    
1. La recente decisione del 3 dicembre 2007 dell’Organo di appello dell’OMC (documento WT/DS332/AB/R) nel caso "Brazil – Measures Affecting Imports of Retreaded Tyres", si inserisce nell’acceso dibattito sul rapporto tra il diritto del commercio internazionale e la tutela dell’ambiente.
La controversia ha avuto ad oggetto la contestazione, da parte della Comunità europea, di misure adottate dal Brasile e limitative dell’importazione di pneumatici con il battistrada ricostruito (c.d. retreaded tyres). Secondo la definizione fornita dal Panel, che aveva deciso la controversia in primo grado, sarebbero “ricostruiti” i pneumatici usati che, per un ulteriore uso, vengono condizionati allo smantellamento del battistrada usurato (carcassa) e alla sua sostituzione con nuovo materiale. I pneumatici così ricostruiti hanno una durata più breve dei pneumatici di nuova fabbricazione e sono, pertanto, più rapidamente soggetti a divenire rifiuti. L’accumulo dei rifiuti di pneumatici ricostruiti rappresenta un rischio per la salute umana, per le piante e per gli animali, a causa delle esalazioni tossiche e dei vasti incendi che tali accumuli producono. Il Brasile ha ritenuto che il rimedio ai rischi appena illustrati potesse essere individuato nella riduzione della presenza nel territorio di retreaded tyres, attraverso il divieto di importazione di tale categoria di pneumatici, nonché mediante l’imposizione di ammende sulla commercializzazione, sul trasporto, sullo stoccaggio e sul deposito degli stessi, con esclusione dell’applicazione di simili misure sui prodotti nazionali della stessa categoria e su quelli provenienti dal Mercado Comùn del Sur (MERCOSUR), di cui lo Stato brasiliano fa parte.
La Comunità europea ha ritenuto che la misura a proibizione delle importazioni fosse in contrasto con l’art. XI.1 dell’Accordo generale sulle tariffe doganali e il commercio (d’ora in poi, GATT 1994), relativo alla eliminazione generale delle restrizioni quantitative. Analogo contrasto si deduceva con riferimento alle ammende applicate non solo sulla importazione di pneumatici ricostruiti ma anche sulla loro messa in commercio, sul trasporto, stoccaggio e persino deposito; tale tipo di sanzione, proseguiva la Comunità europea, era altresì in violazione dell’art. III.4 GATT, che impone ai Membri OMC il divieto di applicare un trattamento meno favorevole di quello accordato ai prodotti similari di origine nazionale relativo alla vendita, mes-sa in vendita, acquisto, trasporto, distribuzione e utilizzazione dei prodotti sul mercato. Infine, con riguardo all’esenzione accordata alla stessa categoria di pneumatici provenienti dal MERCOSUR, si contestava la violazione degli artt. I.1 e XIII.1 GATT, concernenti rispettivamente l’obbligo di estensione agli Stati Membri OMC dei vantaggi, privilegi, benefici o immunità accordati ad altri Stati, siano essi Membri OMC o terzi, sui “prodotti similari originari del, o destinati al territorio di tutte le altre parti contraenti”, nonché l’applicazione non discriminatoria delle restrizioni quantitative.
Nel giudizio di primo grado il Brasile si era difeso ritenendo che le misure contestate fossero giustificate alla luce dell’art. XX, lett. b) e d) GATT. Secondo lo Stato convenuto, infatti, le restrizioni sull’importazione e le relative ammende venivano giustificate in quanto necessarie alla protezione della salute e della vita delle persone, degli animali o alla preservazione dei vegetali. Il diverso trattamento accordato ai pneumatici ricostruiti provenienti dai Paesi del MERCOSUR sarebbe stato giustificato, infine, alla luce degli artt. XX, lett. d) e XXIV GATT, relativi alle deroghe al GATT a favore di unioni doganali e zone di libero scambio.
Il Panel aveva solo parzialmente accolto le argomentazioni della Comunità europea, ritenendo che le limitazioni fossero “necessarie” secondo l’art. XX, lett. b) e che la modalità concrete di attuazione della stessa non costituissero una ingiustificata discriminazione tra Stati a parità di condizioni e una restrizione dissimulata al commercio internazionale, secondo quanto statuito nello chapeau dell’art. XX GATT. Tuttavia, nel merito, il Panel concludeva ritenendo che la disciplina applicata dal Brasile risultasse contrastante con gli articoli I.1, XI.1, XIII, XX lett. b) e d) e XXIV GATT.
L’analisi dell’Organo di appello ha riguardato essenzialmente l’interpretazione della nozione di “necessità” alla luce dell’art. XX lett. b) e dell’art. 11 DSU, l’interpretazione dello chapeau dell’art. XX, e degli articoli I.1, XI e XIII.1 GATT in riferimento all’esenzione prevista per i pneumatici ricostruiti provenienti dal MERCOSUR dall’applicazione delle restrizioni alle importazioni e delle rispettive ammende.

2. La pronuncia dell’Organo d’appello appare interessante con riferimento alla interpretazione del requisito di “necessità” ai sensi dell’art. XX. La disposizione in oggetto demanda ai Membri OMC la determinazione del livello di protezione a fronte dell’esigenza di proteggere la salute e la vita delle persone, degli animali o di preservare i vegetali attraverso l’adozione di misure che siano “necessarie”. Perché queste misure possano avere il carattere della necessarietà, e quindi possa trattarsi di deroga giustificata sulla base della disciplina del GATT 1994, l’indagine deve vertere sulla relazione tra la misura restrittiva e gli obiettivi che la stessa mira a realizzare.
Tale relazione, secondo la giurisprudenza OMC, non deve essere meramente occasionale ma la misura applicata deve fornire un contributo effettivo, apprezzabile e tale da giustificare il sacrificio del libero scambio tra Stati. Nel caso di specie, il Panel e l’Organo di appello hanno valutato, da un lato, se la restrizione alle importazioni contribuisse ad una effettiva riduzione delle discariche di pneumatici ricostruiti e dall’altro in quale misura questa riduzione permettesse l’abbassamento dei rischi connessi per la salute, gli animali e la vegetazione. Circa il primo dei due aspetti indicati, il Panel e l’Appellate Body hanno ritenuto che la restrizione delle importazioni di pneumatici ricostruiti contribuisse alla riduzione dei rifiuti, dal momento che i pneumatici importati sarebbero stati sostituti con quelli di origine nazionale e con quelli di nuova produzione. L’Organo d’appello ha affermato testualmente che “se i pneumatici prodotti e usati sono solo quelli di origine brasiliana, il riciclo di questi ultimi contribuisce alla riduzione dell’accumulo di rifiuti di pneumatici attraverso una ricostruzione che è immediata e susseguente al loro primo uso” (punto 135) e ha concluso come la restrizione delle importazioni fosse una misura idonea alla riduzione dei rifiuti di pneumatici.
L’altro profilo considerato, che forse appare più illuminante in merito all’applicazione dell’art. XX, riguarda la relazione intercorrente tra la riduzione del numero di rifiuti di pneumatici e la protezione dai rischi per la salute umana, degli animali e la preservazione della vegetazione. In proposito il Panel aveva sostenuto che la proibizione di importare pneumatici ricostruiti, potenzialmente capace di ridurre il quantitativo di accumuli di rifiuti, avrebbe potuto ridurre l’esposizione ai rischi illustrati. La Comunità europea, invece, aveva proposto appello contro tale conclusione sostenendo che nell’interpretazione del contributo fornito dalla misura restrittiva al raggiungimento degli obiettivi perseguiti avrebbe dovuto essere effettuata una valutazione che tenesse conto del contributo effettivo della misura al raggiungimento degli obiettivi cui la stessa mirava: in altri termini il Panel, per sostenere il carattere “necessario” della misura restrittiva, avrebbe dovuto quantificare gli effetti della stessa sulla riduzione di rifiuti. L’Organo di appello sul punto ha ripreso gli argomenti del Panel e del Brasile. Seguendo una costante giurisprudenza è stato rilevato come il termine “misura necessaria” presente nell’art. XX, lett. b) così come nell’art. XX, lett. a) e d) del GATT 1994 non fosse sinonimo di “indispensabile”. Il termine “necessaria”, infatti, è comprensivo di una serie di sfumature che oscillano tra il carattere “indispensabile” della misura e quello di semplice “contributo” della stessa agli obiettivi perseguiti. La valutazione di necessità, dunque, deve tener conto del bilanciamento tra la misura e gli obiettivi perseguiti; in secondo luogo dovrà essere effettuata la valutazione degli interessi in gioco e il relativo impatto sulle regole del libero scambio commerciale (caso "Korea – Measures Affecting Imports of Fresh, Chilled and Frozen Beef", WT/DS161/AB/R, WT/DS169/AB/R, adottato il 12 gennaio 2000, par. 161). Così come affermato nel caso dell’amianto che ha coinvolto la Comunità europea ("European Community – Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products", WT/DS135/AB/R, adottato il 5 aprile 2001, par. 167), il giudizio alla stregua dell’art. XX b) non può consistere in un mero calcolo quantitativo, così come sostenuto dall’appellante, in quanto nella latitudine metodologica di cui il Panel dispone nel decidere le controversie deve rientrare l’analisi qualitativa degli interessi in gioco. L’Organo di appello, pertanto, in accordo con le conclusioni del Panel, ha ritenuto che la disciplina brasiliana restrittiva delle importazioni di pneumatici dovesse ritenersi necessaria alla luce di un’indagine non solo quantitativa ma anche qualitativa degli interessi in rilievo, con una pendenza del bilanciamento a favore delle preminenti esigenze di tutela della salute, degli animali e delle piante. L’impatto che pertanto la misura può avere sulla prevenzione di tali rischi non deve essere necessariamente oggetto di una valutazione di rilevabilità quantitativa immediata: la misura commerciale restrittiva, perché sia considerata necessaria, deve essere in una relazione di apporto materiale (anche nella forma minima del contributo) al perseguimento degli obiettivi. Nel caso di specie dunque, – ha sostenuto l’Organo di appello – “nel momento in cui le industrie nazionali ricostruiscono più pneumatici usati, il numero complessivo di rifiuti di pneumatici…si riduce” e si può parlare di un materiale contributo della restrizione al perseguimento dell’obiettivo della riduzione dei rischi derivati dall’accumulo di questo genere di rifiuti (punto 153). Per queste motivazioni, si conclude, la restrizione contestata è una misura “necessaria” al raggiungimento degli obiettivi prefissati, anche se l’apporto concreto potrà essere quantificato solo nel lungo periodo e in una fase successiva all’adozione della stessa.
Nel valutare se la misura adottata alla luce dell’art. XX, lett. b) possa essere “necessaria”, oltre a considerare il contributo della stessa al perseguimento degli obiettivi e l’ammissibilità della restrizione commerciale in rapporto ad una ponderazione degli interessi in gioco, si dovrà porre attenzione alle alternative di cui lo Stato dispone. Se vi è la possibilità di scegliere tra più misure egualmente idonee al perseguimento di certi obiettivi, il Membro OMC dovrà scegliere quella che incide meno sulle regole del libero scambio. La Comunità europea, a tal proposito, aveva argomentato in appello che il Brasile avrebbe potuto far ricorso a misure alternative, ed aveva indicato tra queste la creazione di discariche, lo stoccaggio, l’incenerimento dei rifiuti di pneumatici in forni di cemento o in strutture simili e il riciclo dei materiali. Sia il Panel che l’Appellate Body, richiamando il precedente caso US – Gambling ("United States – Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services", WT/DS285/AB/R, adottato il 20 aprile 2005) hanno evidenziato che nella comparazione delle alternative possibili la misura adottata se per un verso deve essere tale da limitare nella misura minore il commercio tra Stati, per altro dovrà tuttavia essere effettivamente rispondente a quello specifico livello di protezione che uno Stato intende perseguire. Nella sua decisione, l’Organo di appello ha valutato se le soluzioni alternative proposte dalla Comunità europea fossero effettivamente idonee al raggiungimento degli obiettivi che con l’adozione della restrizione contestata il Brasile intendeva perseguire. Al di là della puntuale analisi circa la inidoneità delle misure indicate ad essere considerate “alternative”, è stato affermato come tali misure, se avrebbero certamente potuto permettere di realizzare un abbassamento dei rischi derivati dai rifiuti di pneumatici ricostruiti, tuttavia non sarebbero stati capaci di eliminare radicalmente i medesimi rischi come nel caso di riduzione dei quantitativi di pneumatici ricostruiti presenti sul territorio brasiliano a mezzo del divieto di importazioni degli stessi. A fronte dell’argomento relativo alla inidoneità delle alternative proposte in merito al concreto livello di protezione che lo Stato brasiliano aveva inteso realizzare, si deve tener a mente – prosegue l’Organo di appello – che nella indagine sulle alternative possibili non si può non includere tra i parametri della comparazione l’aggravio dei costi che le misure alternative comporterebbero per uno Stato e i mezzi tecnici di cui questo dispone. Pertanto, l’Organo d’appello ha affermato che la misura alternativa della creazione di discariche ad hoc così come lo stoccaggio e l’incenerimento, non sarebbero state in grado di realizzare proprio quel livello di protezione che il Brasile intendeva raggiungere con le restrizione alle importazioni. Il riciclo dei materiali, di contro, avrebbe avuto dei costi più elevati, comportando per il Brasile un aggravio tale da rendere non alternative tra loro questa misura e quella della restrizione alle importazioni. A quanto appena detto – l’Organo di appello ha concluso confermando la decisione del Panel – si deve aggiungere che, mentre il divieto di importazione dei pneumatici ricostruiti era una misura a carattere preventivo, le proposte avanzate dalla Comunità europea non potevano ritenersi “alternative” ma al più complementari, in ragione sia del livello inferiore di protezione che consentono di realizzare sia dell’aggravio dei costi e delle difficoltà tecniche correlate. Pertanto, nel giudizio di bilanciamento la restrizione contestata è risultata “necessaria” in quanto forniva un contributo al perseguimento degli obiettivi che lo Stato brasiliano intendeva perseguire, al di là di una valutazione quantitativa così come richiesto nell’appello della Comunità europea.

3. La pronuncia è intervenuta anche sull’interpretazione dello chapeau dell’art. XX. La misura derogatoria delle norme del GATT 1994, oltre ad essere necessaria secondo i parametri illustrati, non deve essere applicata – stabilisce il preambolo dell’art. XX – “in maniera tale da costituire o un mezzo di discriminazione arbitraria o ingiustificata tra i paesi dove esistono le stesse condizioni, oppure una larvata restrizione al commercio internazionale”. Con riguardo a questa disposizione, si è trattato di stabilire se l’esenzione dall’applicazione del divieto di importazione dei pneumatici ricostruiti provenienti dal MERCOSUR fosse arbitraria e non giustificata. Si deve premettere, come evidenziato nella difesa, che il Brasile fa parte del MERCOSUR e che quindi tale esenzione sarebbe giustificata alla luce dell’art. XXIV GATT. Si aggiunga, così come sostenuto dal Panel, che l’esenzione sarebbe stata applicata in ragione di una precedente decisione davanti agli organi del MERCOSUR a seguito della quale la stessa era stata ritenuta vietata alla luce delle regole dell’organizzazione. Si legge nella decisione del Panel che “l’invocazione di accordi internazionali sarebbe sufficiente in base a certe circostanze a giustificare l’esistenza di discriminazione di una misura secondo lo chapeau dell’art. XX” e soprattutto – argomento questo che è stato fortemente criticato – “il volume delle importazioni di pneumatici ricostruiti provenienti dal MERCOSUR è irrisorio al punto tale che l’esenzione in questione appare insignificante”. Pertanto, da tutto quanto illustrato il Panel concludeva per il carattere “non capriccioso o casuale” dell’esenzione accordata ai prodotti provenienti dal MERCOSUR, ritenendola quindi non arbitraria o ingiustificata alla luce dello chapeau dell’art. XX.
La Comunità europea, di contro, evidenziava che il Brasile nel giudizio davanti agli organi del MERCOSUR non aveva esercitato il proprio diritto di difesa e non aveva addotto, a giustificazione della restrizione alle importazioni, le esigenze della salute e della protezione di animali e piante, così come invece aveva fatto in sede OMC. Inoltre si rilevava che la misura appariva arbitraria e ingiustificata alla luce degli obiettivi della stessa il cui perseguimento, evidentemente, veniva compromesso dall’esenzione in oggetto. Per questa ragione l’esenzione a favore del MERCOSUR appariva “irragionevole, contraddittoria e quindi arbitraria”, anche perché non si comprendeva in che modo la decisione di un tribunale del MERCOSUR potesse aver eventualmente obbligato il Brasile a discriminare tra i prodotti del MERCOSUR e quelli provenienti dai Membri OMC. L’Organo di appello, ricordando che la disposizione in oggetto ha come finalità quella di arginare il ricorso abusivo alle eccezioni e che l’applicazione della stessa richiede la ricerca “di un punto di equilibrio tra i diritti dei Membri OMC ad invocare le eccezioni dell’art. XX e i diritti degli altri Membri a veder appli- cate le disposizioni del GATT”, ha richiamato le precedenti decisioni US – Gasoline ("United States – Standards for Reformulated and Conventional Gasoline", WT/DS2/AB/R, adottato il 20 maggio 1996) e US – Shrimp ("United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products", WT/DS58/AB/R, adottato il 6 novembre 1998) per stabilire in base a quali parametri la misura eccettuativa potesse ritenersi applicata in modo arbitrario e ingiustificato, focalizzando l’attenzione sulle cause e sulla ratio della discriminazione. Sebbene l’esenzione fosse razionalmente fondata su una pronuncia di un tribunale che aveva dichiarato la restrizione commerciale di pneumatici in violazione delle regole del MERCOSUR, l’Organo di appello ha ritenuto che l’esenzione in questione fosse arbitraria e ingiustificata per due ordini di ragioni. Per un verso il Brasile avrebbe potuto invocare l’art. 50 (d) dell’Accordo di Montevideo, che nell’ambito del MERCOSUR riveste la funzione di clausola d’eccezione analoga a quella dell’art. XX GATT. Inoltre, se la ratio e la finalità delle restrizioni delle importazioni di pneumatici ricostruiti era quella di ridurre al massimo i rischi derivati dai rifiuti di tali prodotti, non si comprende come alla luce di queste finalità potesse essere considerata legittima, senza risultare arbitraria e ingiustificata, l’importazione di simili prodotti provenienti dal MERCOSUR. Poco convincenti sono state ritenute anche le tesi sostenute dal Brasile con riguardo sia all’impatto minimo di questa esenzione alla luce del volume irrisorio di importazioni di pneumatici provenienti dal MERCOSUR, sia alla relativa giustificazione basata sulla decisione di un tribunale. Ritenendo insignificante l’argomento quantitativo con una prevalenza invece di quello relativo alla ratio dell’adozione delle misure eccettuative, l’Organo di appello – accogliendo la tesi comunitaria – ha concluso per il carattere arbitrario e ingiustificato dell’esenzione e per il suo contrasto con l’art. XI.1 GATT.

4. Al di là del merito della decisione, la controversia in oggetto ha nuovamente messo in luce la tanto dibattuta problematica dei criteri che gli organi di risoluzione devono utilizzare ai fini della valutazione di conformità delle misure nazionali con l’art. XX. Sia il Panel che l’Organo d’appello hanno rigettato il tradizionale weigh and balancing test proposto dalla Comunità europea, secondo cui ai fini della valutazione di necessità si sarebbero dovuti considerare vari fattori: l’importanza degli obiettivi fissati, gli effetti restrittivi al commercio della misura applicata, il contributo della stessa a raggiungimento degli obiettivi perseguiti e infine il bilanciamento con le misure alternative possibili. I criteri così combinati tra loro limitano fortemente la possibilità di applicare misure a tutela dell’ambiente e della salute senza incorrere in violazione della disciplina GATT.
Di contro, è da sottolineare una significativa apertura della pronuncia in oggetto che, ricostruendo i criteri emersi in modo frammentario nella giurisprudenza precedente, sembra tracciare la strada per il bilanciamento delle esigenze della tutela della salute e dell’ambiente con le regole del libero scambio a tutto vantaggio delle prime, attraverso una ponderazione non più necessariamente quantitativa ma qualitativa degli interessi perseguiti.
Si noti infine – a proposito dell’analisi sulle misure alternative che il Brasile avrebbe potuto attuare – l’attenzione riservata al grado di protezione che gli Stati possono perseguire e soprattutto all’arretratezza tecnologica e all’aggravio dei costi per i Paesi più poveri: questo profilo sembrerebbe proprio palesare un riconoscimento significativo nel sistema OMC delle prerogative lato sensu ambientali.
 
 
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