IL POTERE SOSTITUTIVO TRA STATO ED ENTI LOCALI NELL'APPLICAZIONE DEL DIRITTO COMUNITARIO AMBIENTALE - Sud in Europa

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IL POTERE SOSTITUTIVO TRA STATO ED ENTI LOCALI NELL'APPLICAZIONE DEL DIRITTO COMUNITARIO AMBIENTALE

Archivio > Anno 2004 > Ottobre 2004

di Micaela FALCONE    
La copiosa produzione normativa comunitaria impone agli Stati membri dell’Unione europea particolare attenzione per la applicazione delle disposizioni normative negli ordinamenti interni al fine di garantire il tempestivo e corretto adempimento degli obblighi assunti, evitando condanne o sanzioni pecuniarie da parte degli organi comunitari.
Nel nostro ordinamento, la riforma del Titolo V della Costituzione (L.Cost. 18/10/2001 n. 3), introducendo l’ormai noto decentramento legislativo ed amministrativo a favore di Regioni ed Enti locali, ha parzialmente modificato gli assetti relativi al riparto delle competenze per l’attuazione delle norme comunitarie.
Nonostante gli ampi poteri in tal senso conferiti agli Enti territoriali secondo la ripartizione tracciata dall’art. 117 Cost., tuttavia, l’art. 120, 2 comma, Cost. -così come modificato nel 2001- stabilisce che il mancato rispetto di norme, trattati internazionali o della normativa comunitaria consente al Governo di sostituirsi a Regioni, Province e Co-muni esercitando detti poteri nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale cooperazione sanciti dai trattati comunitari.
Questo potere sostitutivo statale, che oggi rappresenta un efficace strumento di diritto interno in rapida evoluzione, era inizialmente assente nell’ordinamento nazionale ed ha avuto la sua prima formulazione negli anni ’70 attraverso significative pronunce della Corte Costituzionale. La Corte, rilevando lo stretto collegamento tra responsabilità internazionale dello Stato e inerzia regionale (Corte Cost. 142/1972), evidenziava la necessità di ampliare i poteri di intervento dello Stato per difendere gli interessi costituzionalmente tutelati e garantire l’adempimento degli impegni comunitari per prevenire altresì l’insorgenza di un illecito sul piano dell’ordinamento comunitario, della quale, in quanto soggetto di diritto internazionale, lo Stato è il solo responsabile (Corte Cost. 81/1979).
Occorre rilevare che tale istituto si fonda sul coordinamento e sulla collaborazione tra gli organi dello Stato dal momento che, pur consentendo l’esercizio del potere centrale in luogo di quello locale nei casi di ritardo o inerzia degli enti territoriali competenti per l’attuazione della normativa comunitaria, non preclude alle autonomie locali la possibilità di provvedere tardivamente all’emanazione della normativa di attuazione all’esito della quale, in virtù del principio di cedevolezza previsto dalla legge n. 39/2002, si determina la automatica perdita di efficacia della legislazione statale intervenuta in sostituzione.
La ratio di tali disposizioni si ravvisa nell’esigenza di conciliare l’autonomia normativa degli enti territoriali, che consente un intervento più efficace ed adeguato alle peculiarità locali, con la necessità di assicurare l’unità dell’ordinamento indipendentemente dalla ripartizione interna delle competenze, nel rispetto del primato del diritto comunitario e dei principi ed orientamenti su cui si basa l’integrazione europea.
Ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. s, Cost., la attuazione delle disposizioni comunitarie in materia di diritto ambientale figura tra le competenze esclusive dello Stato. Tale attribuzione, secondo recenti sentenze della Corte Costituzionale, esprime una esigenza unitaria di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema attraverso l’elaborazione di standard nazionali uniformi che pongano un limite agli interventi regionali talvolta in grado di pregiudicare gli equilibri ambientali (Corte Cost. 536/2002 sulla salvaguardia della fauna selvatica e Corte Cost. n. 226/2003 e 311/2003 in materia di caccia).
Va evidenziato tuttavia, anche alla luce delle norme comunitarie e statali che disciplinano il settore, che la tutela dell’ambiente non può considerarsi materia circoscritta riconducibile alla sfera di competenza statale rigorosamente delimitata, ma piuttosto assume carattere trasversale che investe altri interessi costituzionalmente rilevanti e funzionalmente collegati a quelli inerenti in via primaria alla tutela dell’ambiente, quali la tutela della salute ed il governo del territorio, estendendosi in tal modo a settori che rientrano nell’ambito della competenza concorrente (Corte Cost. 507/2000).
Pertanto, il rilievo che l’esercizio del potere sostitutivo non possa azionarsi per le materie di competenza esclusiva dello Stato - tra le quali l’ambiente - non trova, nell’ambito della normativa comunitaria ambientale, piena corrispondenza dal momento che, in ragione della sua complessità ed in assenza di una netta separazione normativa delle competenze nella formulazione dell’art. 117 Cost., ampia parte della normativa stessa attiene ai rapporti tra Stato e Regioni ed è quindi riconducibile alla competenza concorrente.
In tal senso il dettato costituzionale intende riservare allo Stato il potere di indicare standard uniformi di tutela ambientale a livello nazionale includendo tuttavia in questo settore la competenza regionale più idonea a soddisfare contestualmente, nell’ambito dei propri interventi, ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite dallo Stato e conservando quindi la preesistente pluralità di titoli di legittimazione per l’esercizio dei poteri volti alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali.
Da un punto di vista pratico, tuttavia, le difficoltà nella effettiva ripartizione delle competenze hanno determinato nell’ordinamento italiano situazioni di inerzia o di carenza da parte degli enti territoriali, spesso dovute ad una errata interpretazione dei campi di intervento. In tale contesto, l’intervento sostitutivo dello Stato si è rivelato molto utile a sanare l’inadempimento regionale evitando che la Commissione rilevasse la violazione del diritto comunitario. Quanto detto si è verificato, ad esempio, con riferimento alla direttiva 1999/90/CE relativa alla disciplina delle norme di polizia sanitaria per gli scambi intercomunitari che, sebbene non prettamente di natura ambientale, inerisce ad un settore affine che, non essendo espressamente contemplato dall’art. 117 Cost., rientra nella competenza residuale delle regioni, chiamate in via principale a recepire la direttiva comunitaria. Accertata l’inerzia delle regioni, il governo ha emanato il D.P.R. n. 32 del 5 marzo 2002, dando così attuazione al diritto comunitario in via sostitutiva.
Ulteriori casi in tal senso, sollecitati dalle vertenze sottoposte al vaglio di legittimità costituzionale della normativa nazionale e regionale per delineare più netti confini di competenza, riguardano l’attuazione delle norme comunitarie relative al demanio idrico ed opere idrauliche (Corte Cost. 353/2001 sulla legittimità costituzionale dell’art. 2 del decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463, recante norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige), la gestione del suolo e l’istituzione degli osservatori provinciali sui rifiuti (Corte Cost. 96/2003 sulla questione di legittimità costituzionale dell’art. 10 legge 93/2001– Disposizioni in campo ambientale – adottata in seguito al decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 per l’attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/ 62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio): tutte materie che richiedono una stretta collaborazione tra governo centrale e locale, basata sulla preliminare funzione di indirizzo riconosciuta allo Stato in virtù dei principi di leale collaborazione e ripartizione delle competenze.
Appare evidente come l’ambito di applicazione del potere sostitutivo, in particolare dopo la riforma della L.Cost. 3/2001, sia stato notevolmente esteso dalla giurisprudenza costituzionale che, oltre a ricostruire i confini delle competenze statali e delle autonomie locali, ha legittimato il governo ad intervenire attraverso decreti legge in tutti i casi di particolare necessità ed urgenza in cui, ravvisata l’impossibilità per le Regioni e gli Enti locali di agire repentinamente, sia necessario assumere provvedimenti provvisori in via cautelare garantendo la tempestiva applicazione della normativa comunitaria ed internazionale.
Ulteriore estensione applicativa del potere sostitutivo per le materie di interesse ambientale trae origine da alcune rilevanti recenti pronunce della Corte Costituzionale in tema di beni culturali (C.Cost. 43/2004) e di gestione dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati (C.Cost. 69/2004; 70/2004; 71/2004). Con queste sentenze la Corte enuncia per la prima volta il principio generale secondo cui l’esercizio del potere in oggetto non trova univoca applicazione da parte dello Stato nei confronti di ciascun ente locale, bensì anche tra gli stessi enti territoriali, attribuendo quindi alle Regioni la facoltà di disciplinare l’esercizio dei poteri sostitutivi attraverso la propria potestà legislativa.
L’esercizio dell’intervento sostitutivo, rendendosi così indipendente dalla inerzia attuativa regionale ed ampliando il proprio campo di applicazione, acquista progressivamente un carattere sempre più autonomo e generale che, perdendo la iniziale connotazione di eccezionalità, diviene espressione di un potere implicito dello Stato. Un potere legittimato dal dettato della legge statale e regionale che investe funzioni legislative ed amministrative in grado di adempiere tempestivamente ed efficacemente agli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione europea, facendo salva la possibilità di ovviare alla sostituzione attraverso un autonomo e sollecito adempimento.
 
 
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