IL NUOVO STATUTO DEI PARTITI POLITICI EUROPEI - Sud in Europa

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IL NUOVO STATUTO DEI PARTITI POLITICI EUROPEI

Archivio > Anno 2009 > Aprile 2009
di Ivan INGRAVALLO    
1. La recente approvazione del regolamento (UE, Euratom) n. 1141/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2014, relativo allo statuto e al finanziamento dei partiti politici europei e delle fondazioni politiche europee, induce a svolgere alcune riflessioni in merito a questi soggetti, che stanno progressivamente acquisendo un ruolo anche nell’ordinamento dell’Unione europea. Il riferimento ai partiti politici nell’ambito dell’Unione europea, introdotto con il Trattato di Maastricht del 1992, si è accresciuto con i successivi Trattati di riforma. Secondo l’art. 10, par. 4, TUE, essi “contribuiscono a formare una coscienza politica europea e ad esprimere la volontà dei cittadini dell’Unione” (concetto ripreso nell’art. 12, par. 2, della Carta dei diritti fondamentali). L’art. 224 TFUE, confermando scelte già presenti prima del Trattato di Lisbona del 2007, assegna a Parlamento e Consiglio il compito di determinare lo statuto dei partiti politici a livello europeo, con particolare riguardo alle norme relative al loro finanziamento. Le due istituzioni hanno approvato il regolamento (CE) n. 2004/2003, del 4 novembre 2003, relativo allo statuto e al finanziamento dei partiti politici a livello europeo, in seguito modificato e integrato dal regolamento (CE) n. 1524/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2007. Questo ha anche disciplinato le fondazioni politiche a livello europeo, con regole che trovano conferma nel regolamento 1141/2014: una fondazione politica europea presuppone l’esistenza di un partito politico europeo, al quale deve essere formalmente collegata, pur garantendo la separazione tra le rispettive strutture direttive e di gestione.
Il regolamento 1141/2014 sostituisce e abroga il precedente regolamento 2004/2003. Esso ha avuto una “gestazione” alquanto lunga, se si considera che la proposta è stata avanzata dalla Commissione nel 2012, a seguito della sollecitazione avanzata dal Parlamento europeo il 6 aprile 2011. L’aspirazione della Commissione a vedere applicato il nuovo regolamento prima delle elezioni parlamentari europee del 2014 è andata delusa, poiché il Parlamento ha approvato il nuovo regolamento nell’aprile 2014, il Consiglio nell’ottobre 2014.

2. Dal raffronto tra la disciplina del regolamento 2004/2003 e quella del nuovo regolamento emerge un dato di fondo. Mentre il primo costituiva un testo abbastanza limitato, rivolto prevalentemente ad occuparsi del finanziamento dei partiti (e delle fondazioni) a livello europeo, piuttosto che del loro statuto, il secondo è volto a fornirne una disciplina più completa. È inoltre significativo segnalare che il regolamento del 2014, a differenza di quello del 2003 e di quanto dispongono le richiamate norme dei Trattati europei, parla di partiti politici “europei”, aggettivo che prende il posto della precedente espressione “a livello europeo”, il che accentua l’affinità tra i partiti politici europei e quelli nazionali.
Il regolamento 1141/2014 intende incoraggiare i partiti politici europei “intrinsecamente transnazionali”, considerati uno strumento per far partecipare pienamente i cittadini europei alla vita democratica dell’Unione. Esso istituisce ex novo una procedura di registrazione, che occorre seguire al fine di ottenere lo status di partiti politici europei e la personalità giuridica europea (art. 12 ss.). Si tratta di una questione controversa, considerato che negli Stati UE vigono regole non uniformi in merito alla registrazione e alla personalità giuridica dei partiti politici, riconducibili grosso modo a due orientamenti differenti: alcuni ordinamenti disciplinano la questione, anche in modo dettagliato, altri invece non se ne occupano, o se ne occupano in modo assai limitato. Il regolamento 1141/2014 tiene conto di tale difformità, dichiarando (art. 14) che un partito politico (e una fondazione) europeo deve rispettare non solo la disciplina da esso prevista, ma anche le regole dello Stato membro in cui ha la sede, sempre che non contrastino con quelle poste dal regolamento, nonché quelle del suo statuto. Se il partito ha personalità giuridica nello Stato UE in cui ha la sede, l’art. 15 del regolamento dispone la sua “conversione” in personalità giuridica europea.

3. I partiti politici europei storicamente si configurano quali alleanze di partiti nazionali, piuttosto che organizzazioni di individui. L’art. 2 del regolamento 1141/2014 conferma tale distinzione, laddove fornisce le nozioni di “partito politico” (un’associazione di cittadini che persegue obiettivi politici ed è riconosciuta o istituita conformemente all’ordinamento giuridico di almeno uno Stato UE), “alleanza politica” (la cooperazione strutturata di partiti politici e/o cittadini) e “partito politico europeo” (un’alleanza politica che persegue obiettivi politici ed è registrata a livello europeo, secondo modalità sulle quali torneremo tra poco).
Il capo II del regolamento 1141/2014 è dedicato allo statuto dei partiti politici europei e delle fondazioni politiche europee. L’art. 3 indica i requisiti che legittimano un’alleanza politica a chiedere la registrazione quale partito politico europeo: avere la sede in uno Stato UE; essere rappresentata in almeno un quarto degli Stati membri all’interno del Parlamento europeo, dei parlamenti nazionali o nei parlamenti o assemblee regionali (definiti come organi i cui membri sono titolari di un mandato elettorale regionale o politicamente responsabili dinanzi a un’assemblea elettiva) o aver ricevuto, in almeno un quarto degli Stati UE, il 3% dei voti in ognuno di tali Stati alle ultime elezioni europee; rispettare i valori dell’UE previsti dall’art. 2 TUE; aver partecipato alle elezioni europee o aver espresso pubblicamente l’intenzione di parteciparvi; non perseguire scopi di lucro. Non si tratta di requisiti particolarmente severi per l’esistenza di un partito politico europeo e, del resto, l’intenzione del legislatore è di favorire tali strutture, non di ostacolarle. D’altro canto, ai fini dell’accesso al finanziamento, non sarà più sufficiente essere un partito politico europeo; a differenza del regolamento 2004/2003, infatti, secondo il nuovo regolamento (art. 17) potranno presentare domanda di contributo solo quei partiti registrati che abbiano almeno un rappresentante nel Parlamento europeo. Restano invece immutate le condizioni di ripartizione dei fondi, che saranno distribuiti nella misura del 15% in parti uguali tra tutti i partiti rappresentati nel Parlamento, mentre il restante 85% sarà ripartito in maniera proporzionale rispetto alla quota di parlamentari europei che vi aderiscono (art. 19).
L’art. 4 del regolamento, dedicato alla governance dei partiti politici europei, indica le regole che il loro statuto deve rispettare. Al riguardo, il progetto della Commissione risultava più incisivo rispetto al regolamento 1141/2014. Mentre il progetto includeva nello statuto dei partiti politici europei, oltre a regole di tipo organizzativo-strutturale (sede, nome, logo, programma politico, disposizioni sull’organizzazione interna, ecc.), anche disposizioni volte a garantire che al loro interno fossero rispettate talune regole democratiche, nel regolamento 1141/2014 questa parte è stata ridimensionata. Secondo l’art. 4, par. 2, infatti, le disposizioni sull’organizzazione interna del partito devono disciplinare almeno i seguenti profili: modalità di ammissione, dimissioni, esclusione dei membri ed elenco dei partiti che ne fanno parte; diritti e doveri dei partecipanti e loro diritti di voto; poteri, responsabilità e composizione degli organi direttivi, con i relativi criteri di selezione dei candidati e modalità per la nomina e revoca dall’incarico; regole sui processi decisionali interni; regole sulla trasparenza; procedura interna di modifica dello statuto. Si tratta di regole poco incisive. Né appare corretto invocare, al riguardo, il valore della democrazia, che è uno di quelli su cui l’UE si fonda ex art. 2 TUE, che i partiti politici devono rispettare; non sembra, infatti, che questo valore sia da intendere come riferito alla democrazia interna ai partiti politici europei, né alle loro modalità di funzionamento.

4. La procedura di registrazione, introdotta con il regolamento 1141/2014, è imperniata sull’Autorità per i partiti politici europei e le fondazioni politiche europee, qualificata come un organismo di diritto UE e che dovrà essere istituita entro il 1° settembre 2016. Questa Autorità, non prevista nella proposta della Commissione, che confermava invece l’impostazione del regolamento 2004/2003 assegnando al Parlamento europeo il compito di verificare le condizioni di esistenza di un partito politico a livello europeo, è stata inserita solo in un momento successivo. Il nuovo organismo, in base all’art. 6 del regolamento, avrà il compito di registrare i partiti e le fondazioni politiche europee, nonché di verificare che permangano le condizioni per la registrazione di cui all’art. 3 del regolamento e quelle relative alla governance previste dal suo art. 4 e di procedere alla loro cancellazione. Secondo la procedura disciplinata dall’art. 10 del regolamento, che in alcune circostanze può essere sollecitata dallo Stato membro in cui si trova la sede del partito politico europeo, se l’Autorità constata il venir meno di una delle condizioni di registrazione poste dagli articoli 3 e 4, ad esclusione del rispetto dei valori dell’Unione, lo comunica al partito (o fondazione) interessato. Qualora invece si tratti di una violazione grave e manifesta dei valori di cui all’art. 2 TUE, la procedura è avviata da Parlamento, Commissione e Consiglio, richiede il coinvolgimento di un comitato di personalità indipendenti e l’Autorità, qualora intenda revocare la registrazione del partito politico europeo (o della fondazione), lo comunica a Parlamento e Consiglio; la decisione dell’Autorità, però, entra in vigore solo se nessuna di queste due istituzioni abbia presentato obiezioni al riguardo. In ogni caso, l’art. 34 del regolamento stabilisce che l’Autorità, prima di adottare una decisione che potrebbe ledere i diritti di un partito (o fondazione) europeo sia tenuta ad ascoltare i suoi rappresentanti. Con la cancellazione dal registro, il partito (o la fondazione) perde anche la personalità giuridica europea, mentre può mantenere quella eventualmente prevista dallo Stato membro in cui ha sede (art. 16).
Questa nuova Autorità sarà ubicata presso il Parlamento europeo e le sue spese saranno a carico del bilancio generale dell’UE (nella sezione relativa al Parlamento europeo), ma agirà in maniera indipendente. Il suo direttore sarà nominato, per un periodo di cinque anni, da Parlamento, Consiglio e Commissione, che decidono sulla base delle proposte formulate da un comitato di selezione composto dai segretari generali delle tre istituzioni. A queste tre istituzioni il direttore della nuova Autorità dovrà presentare annualmente una relazione sulle attività da essa svolte. Inoltre, nei suoi confronti la Corte di giustizia UE potrà esercitare il controllo di legittimità (art. 263 TFUE), quello in caso di carenza (art. 265 TFUE), nonché conoscere delle cause per risarcimento del danno (art. 268 TFUE). Più in generale, l’art. 35 del regolamento prevede che le decisioni adottate in base ad esso possano essere oggetto di un procedimento giudiziario dinanzi alla Corte.
Il registro dei partiti politici e delle fondazioni politiche europee, istituito e gestito dall’Autorità, sarà consultabile, unitamente alla documentazione presentata dai soggetti che chiedono la registrazione, anche attraverso un apposito sito web, al fine di garantire la massima trasparenza. Alla stessa esigenza risponde la previsione in base alla quale le decisioni dell’Autorità in merito alla registrazione o alla revoca di un partito o di una fondazione sono pubblicate sulla GUUE.

5. Il capo IV del regolamento 1141/2014 (articoli 17-22) si occupa del finanziamento, che come già ricordato costituisce sin dall’inizio l’obiettivo principale che ha indotto a disciplinare i partiti politici europei. Sotto il profilo delle condizioni e modalità di accesso dei partiti e delle fondazioni ad essi collegate ai contributi a carico del bilancio generale dell’Unione europea, il nuovo regolamento conferma in buona misura la disciplina prevista dal precedente regolamento 2004/2003, ma limitandola ai partiti che hanno almeno un rappresentante nel Parlamento europeo. In secondo luogo, esso aggiorna le regole (e le soglie) relative alle donazioni finanziarie che persone fisiche e giuridiche possono elargire a favore dei partiti e delle fondazioni politiche europee, stabilendo anche alcune opportune regole di trasparenza in merito ai donatori. Il successivo capo V (articoli 23-30) è dedicato al controllo sull’utilizzo dei fondi ricevuti e al sistema di sanzioni, che includono la cancellazione dal registro e sanzioni pecuniarie. Le regole stabilite a tale riguardo sono più dettagliate e rigorose di quelle contenute nel regolamento 2004/2003.
La parte finale del nuovo regolamento prevede alcune, assai opportune, disposizioni in tema di trasparenza (art. 32, con un sito web dedicato alle informazioni relative ai partiti politici europei, alle fondazioni e ai loro bilanci e finanziatori) e di protezione dei dati personali (art. 33), e dispone che, nel 2018, il Parlamento pubblichi una relazione sull’applicazione del regolamento e sulle attività finanziate e che la Commissione, se del caso, presenti una proposta legislativa di modifica dello stesso (art. 38). L’intento sembra quello di valutare il nuovo sistema nella prospettiva delle elezioni parlamentari europee del 2019, ma, considerato che la disciplina del regolamento 1141/2014 diverrà effettiva solo il 1° gennaio 2017 (art. 41), è ragionevole ipotizzare che non vi sarà una prassi adeguata a consentirne una valutazione compiuta.
 
 
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