I NUOVI STATI MEMBRI: CIPRO E L'UNIONE EUROPEA - Sud in Europa

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I NUOVI STATI MEMBRI: CIPRO E L'UNIONE EUROPEA

Archivio > Anno 2004 > Luglio 2004
di Andrea CANNONE (Straordinario di Diritto internazionale - Università di Bari)    

La mancata approvazione del Piano Annan nel referendum tenutosi in ambedue le parti in cui l’isola è divisa ha fatto sì che il 1° maggio 2004 solo la Repubblica di Cipro e non anche la parte settentrionale è entrata nell’Unione europea.
Per comprendere appieno tale epilogo occorre tenere presenti alcune caratteristiche peculiari nonchè la storia di quest’isola.
Cipro è abitata da una popolazione eterogenea: attualmente vi sono circa 880.000 abitanti di cui nella parte meridionale 640.000 grecociprioti, nella parte settentrionale 110.000 turcociprioti a cui occorre aggiungere 100.000 cittadini turchi provenienti principalmente dall’Anatolia e 30.000 soldati e poliziotti turchi sottoposti all’autorità dell’esercito turco.
I popoli greco e turco si fronteggiano in quest’isola nell’ambito di un antagonismo più generale presente anche nel contenzioso tra i due Stati in ordine al Mar egeo.
La politica degli inglesi – subentrati agli ottomani nel 1878 – nei confronti delle due comunità è contrassegnata dalla promessa fatta, secondo le contingenti situazioni, della enosis (unificazione alla Grecia) ai greci e del taksim (spartizione) ai turchi, anche se non si rinuncia all’idea di un condominio inglese, greco e turco nell’isola (piano MacMillan).
Alla fine degli anni ’50 questa politica determina un conflitto interetnico sommato a un conflitto di decolonizzazione. La presenza inglese cessa il 16 agosto 1960.
Gli Accordi di Zurigo (11 febbraio 1959) e di Londra (19 febbraio 1959) tra MacMillan, Caramanlis e Mendérès portano al Trattato relativo alla creazione della Repubblica di Cipro, firmato a Nicosia il 16 agosto 1960, (con annessi, appendici e piani dettagliati in cui, tra l’altro, vi erano le disposizioni per la Costituzione), al Trattato di garanzia tra Cipro da un lato e Regno Unito, Grecia e Turchia dall’altro e, infine, al Trattato di alleanza tra Grecia, Turchia e Cipro. Era poi allegato uno scambio di note con una Dichiarazione del Regno Unito che prevedeva il mantenimento delle due basi come zone di sovranità a Dekhelia e Akrotiri, la continuazione dell’uso del porto di Famagosta e il sorvolo senza restrizioni. In base al Trattato di alleanza erano presenti anche forze militari greche e turche. Il sistema costituzionale era ispirato al modello libanese (presidente grecocipriota e vicepresidente turcocipriota avente ciascuno diritto di veto), il potere legislativo assegnato a una camera dei rappresentanti (70 % per la comunità greca e 30 % per la comunità turca) e due camere comunali separate per ciascuna comunità.
Negli anni 1963-1964 vi furono gravi incidenti interetnici e una situazione di blocco costituzionale; i grecociprioti cercarono di attuare il progetto dell’enosis. La linea del cessate il fuoco fu tracciata e si realizzò l’amministrazione separata delle due comunità sotto il controllo dell’UNFICYP (caschi blu dell’ONU). Cipro sotto la guida di Makarios si schiera tra i paesi non allineati con una propensione verso l’Unione sovietica.
I colonnelli greci al potere in Grecia dal 1967 con l’appoggio dei circoli militari della Nato e degli Stati Uniti nel tentativo di rafforzare la propria posizione di debolezza interna e di isolamento internazionale organizzano il 15 luglio 1974 un colpo di Stato a Cipro per deporre Makarios e compiere l’enosis con la benedizione di Washington e l’inazione complice di Londra. La Turchia anche essa, si ricordi, membro della NATO, reagisce e invocando l’art. 4 del Trattato di garanzia sbarca con il suo esercito il 20 luglio 1974 e, vista la tolleranza della comunità internazionale, effettua un secondo sbarco il 14 agosto1974 teso a realizzare la spartizione dell’isola.
Le truppe dell’esercito turco con l’operazione Attila finiscono per occupare la parte settentrionale dell’isola fino al 35° parallelo. Quella zona è svuotata della maggior parte della popolazione grecocipriota e la popolazione turcocipriota (il 18% della popolazione totale) si ritrova raggruppata in uno spazio che corrisponde al 39 % della superficie dell’isola. In tale parte settentrionale dapprima è creato nel febbraio 1975 uno Stato federato turco di Cipro e nel 15 novembre 1983 vi è una dichiarazione unilaterale di indipendenza della Repubblica turca di Cipro del Nord (RTCN), riconosciuta dalla sola Turchia. Il Consiglio di Sicurezza dell’ONU adotta diverse risoluzioni recanti a) disapprovazione dell’intervento militare turco, b) richiesta del ritiro delle truppe, c) rispetto della sovranità, indipendenza e integrità territoriale della Repubblica di Cipro, d) considerazione della proclamazione della RTCN giuridicamente nulla e richiesta a tutti gli Stati di riconoscere come Stato cipriota solo la Repubblica di Cipro.
La Comunità europea solo nel gennaio 1982 sospende l’Accordo di associazione con la Turchia ma a causa delle violazioni delle libertà fondamentali da parte del regime militare in-staurato con colpo di Stato nel 12 settembre 1980.

Il negoziato tra le due comunità è iniziato già dal 1964 sotto l’egida delle N.U. Boutros Ghali propone nell’aprile 1992 un set of ideas ossia un compromesso secondo il quale la questione cipriota andava risolta con uno Stato cipriota dotato di sovranità, soggettività internazionale e cittadinanza unica composto da due comunità politicamente eguali in seno a una federazione bicomunitaria e bizonale; tale regolamento deve escludere l’unione, totale o parziale, con un altro paese o qualsiasi altra forma di spartizione e di secessione.
Il piano Annan prevedeva la creazione della Repubblica unita di Cipro, Stato sovrano e indipendente con unica personalità giuridica internazionale e governo federale, formato da due eguali Stati membri, ossia lo Stato grecocipriota e lo Stato turcocipriota. Tale piano si articolava in un Accordo di creazione della Repubblica unita di Cipro (Foundation agreement) costituito da alcuni Main articles e vari allegati tra cui la Costituzione della Repubblica unita di Cipro (all. 1), gli accordi territoriali (all. 6), le Costituzioni degli Stati membri (Stato grecocipriota e Stato turco cipriota), un Trattato su questioni relative al nuovo ordine delle cose a Cipro (new state of affairs), un Progetto di Atto di adattamento dei termini di adesione della Repubblica unita di Cipro all’Unione europea e infine Questioni da sottoporre al Consiglio di Sicurezza.
Per quanto concerne specificamente l’Atto di adattamento delle condizioni di adesione della Repubblica unita di Cipro all’Unione europea esso si riferiva al Protocollo n. 10 dell’Atto di adesione del 2003 e conteneva alcune deroghe al diritto comunitario giustificate dalla particolare situazione cipriota concernenti per es. l’acquisto di proprietà immobiliare nella parte turcocipriota (autorizzazione dell’autorità competente per 15 anni), diritto di residenza dei ciprioti nei due Stati membri e dei cittadini greci e turchi (articoli 2 e 3). L’art. 8, che risulta aggiunto rispetto alle precedenti stesure del piano, prevedeva l’inserimento della lingua turca come lingua ufficiale dell’Unione europea. A proposito delle Questioni da sottoporre al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite per adottare una Risoluzione, il Piano Annan prevedeva che la richiesta al Consiglio di Sicurezza doveva essere effettuata “by agreement of the parties”.
In realtà il Piano Annan a Burgenstock il 31 marzo 2004 non è stato firmato da nessuna delle parti presenti Grecia, Turchia, rappresentanti della Repubblica di Cipro e della RTCN, e il progetto di risoluzione al Consiglio di Sicurezza è stato presentato da Usa e Regno Unito e su di esso ha posto il veto la Russia, quale membro permanente.
In questo progetto di risoluzione del Consiglio di Sicurezza si prevedeva la sostituzione dell’UNFICYP con l’UNSMIC e la decisione di un embargo sulla vendita delle armi in quanto misura non implicante l’uso della forza adottata in base al Cap. VII della Carta delle Nazioni Unite.
Una possibile interpretazione del voto contrario al Piano Annan da parte della maggioranza dei greco ciprioti è la se-guente: esso avrebbe realizzato un sostanziale riconoscimento dello Stato turcocipriota del Nord, trasformatosi in Stato membro della Repubblica unita di Cipro e non avrebbe fornito adeguate garanzie in caso di mancato funzionamento e di mancato rispetto della road map. In altri termini si sarebbe preferito non lasciare – per ora - il certo per l’incerto. Vi è peraltro in tale voto contrario una componente residuale, ancorché minoritaria, di tipo ultranazionalista che non vuole in alcun modo avere contatti con i turcociprioti e con i turchi dell’Anatolia ormai presenti stabilmente nell’isola e che occupano le proprietà lasciate dai grecociprioti fuggiti nel 1974. Componente ultranazionalista che esiste anche in quella parte del voto contrario al Piano Annan espressa nella parte settentrionale dell’isola.
È possibile a questo punto comprendere con maggiore cognizione di causa l’evoluzione dei rapporti tra Cipro e l’Unione europea. Dopo l’adesione della Grecia nel 1983 alla CEE e la proclamazione della RTCN c’è maggiore pressione della Comunità: questa e gli Stati membri riconoscono come unico Stato cipriota la Repubblica di Cipro. In una sentenza del 15 luglio 1994 (S.P. Anastasiou (pissouri) Ltd e a.) la Corte di giustizia delle Comunità europee non consente l’estensione dell’Accordo di associazione alla parte settentrionale dell’isola.
La domanda di adesione di Cipro alla CEE traeva origine dalla candidatura inglese alla CEE (negli anni ‘60 il primo partner commerciale di Cipro era il Regno Unito). L’accordo di associazione Cipro-CEE fu stipulato il 19 dicembre 1972 ed entrò in vigore il 1° giugno 1973. A differenza degli Accordi di associazione conclusi con la Grecia (9 luglio 1961) e la Turchia (12 settembre 1963) esso non prevedeva l’adesione a termine bensì la realizzazione di un’unione doganale. Dopo l’ingresso della Grecia e la caduta del muro di Berlino, Cipro presentò domanda di adesione il 4 luglio 1990 a nome di tutta l’isola.
Il negoziato ebbe esito favorevole per Cipro che rispondeva ai criteri politici ed economici richiesti dal Consiglio europeo di Copenhagen e probabilmente anche ai criteri per l’Unione economica e monetaria. L’ingresso di Cipro ha dei vantaggi per la Grecia all’interno delle istituzioni dell’Unione ma anche la Turchia ha da guadagnare: in cambio dell’apertura negoziale su Cipro essa ha ottenuto la rimozione del veto greco al suo ingresso nell’Unione europea.
Cipro divisa il 1° maggio 2004 è entrata nell’Unione europea.
Nel Protocollo n. 10 allegato all’Atto di adesione è prevista una pluralità di regimi territoriali nel diritto comunitario: 1) l’applicazione integrale a tutta l’isola nella disposizione sull’ambito di applicazione del Trattato CE (art. 299 par. 1 come modificato dall’Atto di adesione); 2) le Zone di sovranità del Regno Unito nelle quali solo alcune regole comunitarie si applicano (Protocollo n. 3 allegato all’Atto); 3) parte settentrionale (in cui la Repubblica di Cipro non esercita un controllo effettivo) in cui vi è un regime di deroga poiché l’applicazione dell’acquis comunitario è sospesa. Tale soluzione è in sintonia con la sentenza della CGCE del 5 luglio 1994 precedentemente citata in cui si afferma che la fiducia istituzionale e la cooperazione tra Comunità e Stato di Cipro necessaria per il funzionamento del Trattato CE non può operare nella RTCN che non è riconosciuta né dalla Comunità né dagli Stati membri anche se ciò esclude dai vantaggi del diritto comunitario la comunità che vive nella parte settentrionale e realizza una sostanziale discriminazione contraria al Trattato CE.
In caso di soluzione della questione cipriota gli articoli 1 par. 2 e 4 del Protocollo n. 10 citato prevedono che il Consiglio all’unanimità su proposta della Commissione possa eliminare la sospensione dell’acquis comunitario nella parte settentrionale dell’isola nonché decidere eventuali adattamenti delle disposizioni relative alle condizioni dell’adesione.
Un dato positivo è tuttavia costituito dall’apertura della linea verde che separa le due parti dell’isola avvenuta il 23 aprile 2003 a seguito di una sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (20 febbraio 2003, Djavit An c. Turchia) di condanna per violazione degli articoli 10, 11 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
È auspicabile che i benefici effetti della cooperazione economica e qualche modifica del piano Annan, ritenuta accettabile da entrambe le comunità dell’isola, consentano di realizzare ciò che non è stato possibile realizzare il 1° maggio 2004.
Vi è tuttavia una situazione anomala che non si può trascurare: un paese candidato all’adesione che continua a occupare una parte del territorio di uno Stato membro dell’Unione europea.
Sotto questo punto di vista desta stupore la circostanza che gli interessi strategici degli Stati Uniti favorevoli anche ad un ingresso della Turchia nell’Unione europea conducano addirittura alla deformazione storica: in un recente incontro a Washington il Segretario di Stato ha salutato il rappresentante della RTCN chiamandolo “signor primo ministro” e il portavoce del Dipartimento di Stato ha definito il governo di Nicosia come “amministrazione grecocipriota”! (vedi Repubblica del 15.5.2004 “Gli Usa anticipano l’UE ‘Cipro Nord è europea’”). In tal modo non solo si riconosce l’accettazione del fatto compiuto dell’avvenuta spartizione dell’isola a seguito di un’invasione e occupazione militare tuttora esistente ma addirittura si mette in dubbio la legittimità internazionale della Repubblica di Cipro degradata a mera ‘amministrazione grecocipriota’ .
 
 
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