I DIRITTI FONDAMENTALI NEL TRATTATO DI RIFORMA - Sud in Europa

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I DIRITTI FONDAMENTALI NEL TRATTATO DI RIFORMA

Archivio > Anno 2008 > Febbraio 2008
di Maria Caterina BARUFFI (Straordinario di Diritto internazionale nell’Università di Verona)    
1. All’esito negativo dei referendum francese e olandese sulla Costituzione europea, che ne hanno determinato l’impossibilità di un’entrata in vigore, è seguito un lungo periodo di riflessione (Commissione, Un piano D per la democrazia, il dialogo e il dibattito, COM(2005) 494 def. del 13 ottobre 2005) in cui le istituzioni europee si sono sforzate di capire le ragioni della grave crisi istituzionale. Il 21-22 giugno 2008, tuttavia, i Capi di Stato e di governo riuniti a Bruxelles hanno infine deciso di riavviare il cammino interrotto, uscendo dalla situazione di stallo in cui si versava da circa due anni, e, preso atto della necessità di continuare ad operare congiuntamente per riuscire ad assicurarsi un ruolo attivo “in un mondo in rapido mutamento e dinanzi a sfide sempre più grandi”, hanno ritenuto che fosse giunto il momento di concentrarsi sul “necessario processo di riforma interna” (Conclusioni della Presidenza, punto 2). Di qui l’invito alla Presidenza del Consiglio di convocare una conferenza intergovernativa col compito di elaborare, conformemente al mandato ricevuto, un progetto di Trattato di modifica in tempi celeri e, in ogni caso, in modo che prima delle elezioni del Parlamento europeo del giugno 2009 potesse essere concluso in tutti i Paesi membri il processo di ratifica (F. Pocar, Gli obiettivi dell’Europa nel nuovo trattato: un compromesso fra luci ed ombre, in Guida al diritto. Diritto comunitario e internazionale, luglio-agosto 2007, pp. 8-9).
Base di partenza del mandato conferito alla CIG 2007 sono stati i lavori della CIG 2004, che ha elaborato il testo del Trattato costituzionale, con alcune modifiche fondamentali, resesi indispensabili a seguito delle consultazione degli Stati membri, in modo che il nuovo Trattato di riforma non si fermi dinanzi allo scoglio delle ratifiche nazionali. Per giungere a tale risultato è stato necessario scendere a compromessi che hanno comportato l’espunzione di elementi importanti contenuti nel Trattato costituzionale, quali il carattere costituzionale, con conseguente modifica della terminologia utilizzata (non più Ministro degli affari esteri dell’Unione europea, ma Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, così come i termini attualmente utilizzati a proposito degli atti non verranno modificati a favore di quelli di legge e legge quadro), il riferimento ai simboli dell’Unione e al primato del diritto comunitario. A tale ultimo proposito, nella Dichiarazione n. 27 la Conferenza ricorda che in virtù della giurisprudenza della Corte di giustizia il primato del diritto comunitario sul diritto interno è garantito al Trattato e al diritto derivato, alle condizioni stabilite dalla Corte stessa e, a conferma, viene allegato il parere del Servizio giuridico del Consiglio in data 22 giugno 2007. L’obiettivo perseguito con i lavori di revisione è stato comunque quello di dotare l’Unione di una maggiore efficienza, legittimazione democratica e coerenza.
Tra i punti fondamentali contenuti nel mandato della CIG figurano l’abolizione dei pilastri, pur con il mantenimento di due Trattati separati, uno sull’Unione europea e l’altro sul funzionamento dell’Unione stessa, l’attribuzione della personalità giuridica all’Unione europea che assorbe la Comunità europea e ad essa si sostituisce, la definizione dei fondamenti democratici dell’Unione, il trattamento della Carta dei diritti fondamentali, una miglior delimitazione delle competenze in capo all’Unione e agli Stati, un rafforzamento del ruolo dei parlamenti nazionali e del principio di sussidiarietà, il carattere della politica estera e di sicurezza comune, nonché la previsione di forme di cooperazione ristretta in materia di cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

2. Dal processo di riforma non poteva certo rimanere escluso il sistema della tutela dei diritti fondamentali. Il Consiglio europeo a questo proposito ha indirizzato i lavori della Conferenza intergovernativa su una strada diversa da quella percorsa nel 2004, in quanto ha richiesto che venisse inserita nel Trattato UE una norma sui diritti fondamentali, contenente un rinvio alla Carta dei diritti fondamentali, in modo da renderla vincolante e definire così il suo ambito di applicazione. Una scelta ben differente dunque da quella effettuata nel 2004 e volta ad assecondare quegli Stati che avevano espresso forti perplessità nell’impostazione accolta allora dalla CIG.
Nella Costituzione infatti si era proceduto ad un’incorporazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea nella parte II. Se l’operazione aveva avuto l’effetto positivo di sancire un catalogo di diritti facilmente reperibile da tutti i cittadini e di attribuire a tali diritti valore vincolante, non si può tacere che comunque i cittadini godevano già da tempo dei diritti ora espressamente affermati in un testo vincolante, grazie all’intervento della Corte di giustizia che nel corso degli anni aveva enucleato un insieme dei diritti da tutelare da parte delle istituzioni comunitarie. Vero è invece che, contemporaneamente all’inserimento della Carta, la Costituzione aveva introdotto ulteriori diritti, in primis fra tutti quelli dei minori, la cui tutela diveniva altresì un obiettivo dell’Unione, inserito nell’art. I-3.
La «costituzionalizzazione» della Carta nella Costituzione non risolveva tuttavia l’annoso problema dell’adesione dell’Unione alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, firmata a Roma il 4 novembre 1950. Anzi, dopo anni in cui la strada dell’adesione sembrava abbandonata, la Costituzione la contemplava all’art. I-9, par. 2 e ad essa dedicava un apposito Protocollo, il n. 32, al fine di garantire che le caratteristiche specifiche dell’Unione e del suo diritto fossero preservate anche a seguito dell’adesione stessa. In particolare, doveva essere garantita la massima cura nell’individuazione delle modalità per la partecipazione dell’Unione agli organi di controllo della Convenzione europea e dei «meccanismi necessari per garantire che i procedimenti avviati da Stati terzi e le singole domande siano indirizzate correttamente, a seconda dei casi, agli Stati membri e/o all’Unione» (art. 1, lett. b del Protocollo). Il tutto con la precisazione che l’adesione alla Convenzione non poteva in ogni caso incidere sulle competenze dell’Unione o sulle attribuzioni delle sue istituzioni. Le previsioni così introdotte non erano comunque tali da risolvere il maggiore dei problemi che l’adesione alla convenzione europea dei diritti dell’uomo può provocare: i possibili conflitti tra le due Corti.

3. La Conferenza intergovernativa che ha elaborato il progetto del Trattato di riforma ha preso le mosse dalle indicazioni contenute nel mandato del Consiglio europeo, con un occhio rivolto al testo della Costituzione, anche se, come anticipato, in tema di diritti fondamentali il nuovo Trattato si distanzia dal precedente testo costituzionale.
Già nel Preambolo del Trattato di riforma il riferimento ai diritti fondamentali viene rafforzato rispetto a quello contenuto nel testo costituzionale, in quanto alla previsione comune ai due testi dell’ispirazione dell’Unione, tra l’altro, ai “valori universali dei diritti inviolabili e inalienabili della persona, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, e dello stato di diritto”, si aggiunge il nuovo richiamo all’attaccamento ai principi della libertà, della democrazia e del rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali nonché dello stato di diritto e dell’attaccamento ai diritti sociali contenuti nella Carta sociale europea firmata a Torino il 18 ottobre 1961 e nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989.
Come nella Costituzione, anche nel Trattato di revisione tra i valori su cui si fonda l’Unione compare il riferimento al rispetto della dignità umana, della libertà, dei diritti umani, compresi quelli delle minoranze, dell’uguaglianza, della democrazia e dello Stato di diritto, quali valori condivisi dagli Stati membri (art. 2 TUE).
La novità più significativa di tutto il sistema dei diritti umani è in realtà la diversa collocazione riservata alla Carta dei diritti fondamentali rispetto alle previsioni della Costituzione. In conformità al mandato ricevuto dal Consiglio europeo di Bruxelles, essa non è stata inserita nei Trattati, anche a causa della ritrosia di quei Paesi che temevano di essere in tal modo soggetti ad un controllo da parte degli organi giurisdizionali comunitari in questa materia; nel Trattato è tuttavia contenuta l’equiparazione del valore giuridico della Carta a quello dei trattati. Se in questo modo si è risolta l’annosa questione del valore giuridico della Carta, espressamente indicato come vincolante al pari del diritto primario, secondo una scelta già effettuata in sede di CIG 2004, ad essere sacrificate sono le esigenze di semplificazione, chiarezza e trasparenza, perseguite in tutte le più recenti revisioni dei trattati.
L’art. 6 TUE prevede quindi che l’Unione riconosca i diritti, le libertà e i diritti sanciti nella Carta dei diritti fondamentali, avente lo stesso valore giuridico dei Trattati, ma si premura di precisare che essa non estende “le competenze dell’Unione definite nei Trattati”. Tale precisazione avrebbe ben potuto essere evitata in quanto sovrabbondante, contenendo la Carta stessa un’analoga disposizione all’art. 51, par. 2 sull’ambito di applicazione della Carta, nell’ambito di quel Titolo VII, relativo alle Disposizioni generali che disciplinano l’interpretazione e l’applicazione della Carta, richiamato dallo stesso art. 6. Il comma 2 del par. 1 di tale norma prevede infatti che l’interpretazione dei diritti, delle libertà e dei principi debba avvenire secondo quanto disposto dal “Titolo VII della Carta” relativo alla “sua interpretazione e applicazione e tenendo in debito conto le spiegazioni cui si fa riferimento nella Carta, che indicano le fonti di tali disposizioni”. L’ultimo inciso, della cui formulazione in italiano si potrebbe discutere a lungo, vuole probabilmente fare riferimento alle spiegazioni della Carta offerte dal Praesidium e contenute nella Dichiarazione n. 12 allegata all’Atto finale della Conferenza riunita a Bruxelles il 30 settembre 2003, quale fonte autentica e privilegiata ed è proprio in tale contesto che si trova un’ulteriore conferma della sovrabbondanza della disposizione in parola, laddove viene richiamata la giurisprudenza della Corte di giustizia sul punto. Il principio viene ribadito altresì nella Di-chiarazione n. 29, in cui la Conferenza, ribadendo la forza giuridicamente vincolante della Carta, sottolinea che essa conferma i diritti garantiti dalla CEDU e dalle tradizioni comuni degli Stati membri, senza estendere l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, introdurre nuove competenze o nuovi compiti o modificare quelli contenuti nei Trattati.
Per il resto la norma corrisponde all’omologa disposizione contenuta nella Costituzione, con la previsione dell’adesione dell’Unione alla CEDU e il riferimento al fatto che i diritti garantiti dalla CEDU e dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri fanno parte integrante del diritto dell’Unione in quanto principi generali, in un’ottica di continuità con quanto sancito nell’art. 6 TUE oggi in vigore.
Quanto all’aspetto dell’adesione alla Convenzione europea, nel Protocollo n. 5, identico a quello allegato alla Costituzione, sono contenute le indicazioni che dovranno essere seguite nel momento della negoziazione per evitare conflitti tra il sistema di Bruxelles e quello di Strasburgo. Inoltre, nella Dichiarazione n. 1 relativa all’art. 6, par. 2 del TUE, la Conferenza, ritenendo la necessità di preservare la specificità dell’ordinamento giuridico dell’Unione, prende atto dell’esistenza di un rapporto dialettico regolare tra la Corte europea e la Corte di giustizia che potrà essere incrementato a seguito dell’adesione alla CEDU.
Conseguenza del valore vincolante della Carta è stata la reazione della Gran Bretagna e della Polonia, che hanno preteso l’inserimento di un nuovo Protocollo, il n. 7, nel cui Preambolo viene ribadita la necessità che l’applicazione della Carta avvenga conformemente alle indicazioni contenute nell’art. 6 TUE come novellato dal Trattato di riforma e che l’interpretazione da parte dei giudici nazionali sia conforme alle spiegazioni relative alla stessa norma. Sempre nel Preambolo è inoltre contenuto l’auspicio degli Stati membri di chiarire l’applicazione della Carta in relazione alle leggi e alle azioni amministrative di Polonia e Gran Bretagna e la sua rivendicabilità dinanzi a un organo giurisdizionale nazionale di tali Paesi. Si tratta, in sostanza, dell’esclusione dell’applicabilità della Carta a tali Paesi, prevedendo l’art. 1 che la Carta non estenda “la competenza della Corte di giustizia dell’Unione europea o di qualunque altro organo giurisdizionale della Polonia o del Regno Unito a ritenere che le leggi, i regolamenti o le disposizioni, le pratiche o le azioni amministrative della Polonia o del Regno Unito non siano conformi ai diritti, alle libertà e ai principi fondamentali che essa afferma” e, in particolare, al Titolo IV della Carta stessa, a meno che i diritti in questione non siano già riconosciuti all’interno del territorio nazionale (art. 2). Si tratta della codificazione della nota teoria dei “controlimiti”, in forza della quale le Corti interne si riservano la possibilità di respingere la pretesa che un atto interno possa configgere con uno dei diritti fondamentali stabiliti nella Carta.
Infine, cenno particolare merita la posizione della Polonia, espressa in due Dichiarazioni. Nella prima, la n. 51, viene specificato che la Carta non pregiudica la competenza agli Stati membri a legiferare in materia di moralità pubblica, diritto di famiglia, protezione della dignità umana e rispetto dell’integrità fisica e morale dell’uomo. Nella seconda, la n. 53, inoltre, la Polonia si impegna al rispetto dei diritti sociali e del lavoro contenuti nel Titolo IV della Carta, riprendendo così l’art. 2 del Protocollo n. 7.
La posizione della Polonia ad oggi è comunque ancora incerta in quanto, a seguito delle elezioni del 2007 che hanno portato al cambio del governo, la stessa ha dichiarato di voler rinunciare alla deroga contenuta nel Protocollo n. 7.
Si tratta di deroghe che il Parlamento ritiene costituiscano “un drammatico fallimento e un grave pregiudizio per il senso di identità più profondo dell’Unione europea”, superabile solo attraverso una chiara volontà degli Stati di raggiungere un “consenso sulla validità incondizionata della Carta” (Risoluzione dell’11 luglio 2007, sulla convocazione della Conferenza intergovernativa (CIG): parere del Parlamento europeo (art. 48 TUE) (11222/2007 – 2007/0808 (CSN).

4. Il sistema che risulta dalle modifiche apportate dal Trattato di revisione si differenzia sensibilmente da quello odierno, per aver reso la Carta dei diritti fondamentali testo giuridicamente vincolante e per la previsione dell’adesione dell’Unione alla CEDU, e si colloca nella scia delle scelte operate dalla Costituzione, pur con i necessari aggiustamenti resisi necessari per l’opposizione di Gran Bretagna e, seppure in misura minore, Polonia.
Già la Commissione, nel suo parere del 10 luglio 2007 espresso ex art. 48 TUE (comunicazione della Commissione al Consiglio, La revisione dell’Europa per il XXI secolo, COM (2007) 412 def.), aveva sottolineato la maggior enfasi che sarebbe stata dedicata nel nuovo Trattato ai valori fondanti dell’Unione e ai diritti fondamentali, questi ultimi riuniti in un unico testo, ovvero la Carta, destinata ad avere pari status giuridico dei trattati e a divenire vincolante anche per gli Stati nell’attuazione del diritto dell’Unione. Inoltre, essa salutava con favore la partecipazione dell’Unione al sistema unico di tutela dei diritti umani istituito dalla Convenzione europea sui diritti dell’uomo.
In conclusione, gli auspici espressi dalla Commissione sono stati realizzati in quanto il nuovo Trattato recepisce le sue indicazioni, in una linea di continuità con il Trattato costituzionale, salvo piccoli “arretramenti”, più che tollerabili, anche in considerazione del particolare momento di difficoltà in cui versa l’integrazione europea. Non si tratta pertanto di un arretramento di tutela rispetto a quanto previsto nel Trattato del 29 ottobre 2004, ma solamente di una diversa tecnica giuridica al fine di rendere vincolante il testo della Carta, consistente in un rinvio ad essa da parte di una norma del Trattato e nel suo inserimento in un atto vincolate al pari del Trattato stesso. Ciò che, eventualmente, può risultare di difficile comprensione in un’ottica di integrazione europea è l’atteggiamento della Gran Bretagna che non pare più disposta a condividere con gli altri parteners una parte fondamentale di diritto comunitario.
 
 
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