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 LE DIMISSIONI DI UN COMMISSARIO EUROPEO VENUTO MENO AGLI OBBLIGHI DI INTEGRITÀ ED INDIPENDENZA
di Ivan INGRAVALLO   
Il 16 ottobre 2012 il Commissario europeo di nazionalità maltese John Dalli, titolare del portafoglio Salute e Protezione dei consumatori, ha annunciato al Presidente della Commissione Barroso le sue dimissioni irrevocabili, con effetto immediato. Tale decisione è stata presa dopo essere stato informato da Barroso di un rapporto dell’OLAF (Ufficio europeo anti-frode), inviato alla Commissione il 15 ottobre, relativo ad un tentativo di concussione che avrebbe coinvolto lo stesso Dalli. L’indagine condotta dall’OLAF ha preso le mosse da una denuncia dell’industria Swedish Match, produttrice di tabacco, che nel maggio 2012 ha denunciato il tentativo di un imprenditore maltese vicino a Dalli di ricevere una somma di denaro in cambio dell’intervento del Commissario per condizionare le decisioni della Commissione riguardo alla rimozione del divieto di esportazione del tabacco snus (tabacco da masticare).
L’OLAF ha rilevato che il nome del Commissario è stato utilizzato dall’imprenditore maltese che ha tentato la concussione e che Dalli fosse al corrente di ciò (il rapporto dell’OLAF non è stato reso pubblico, ma v. press release n. 5 del 19 ottobre 2012). L’Ufficio rileva che vi sono prove del comportamento concussivo tenuto dall’imprenditore maltese, ma non della partecipazione diretta di Dalli al tentativo di concussione. Inoltre, secondo le informazioni raccolte dall’OLAF, non è stato concluso alcun accordo tra l’imprenditore maltese vicino all’ex-Commissario e l’industria svedese, né vi è stata consegna di denaro, e il processo decisionale della Commissione non è stato influenzato dal tentativo di concussione. Ma l’OLAF, in conformità al proprio mandato, che presenta un carattere amministrativo e preventivo, ha ritenuto comunque di dar seguito alle indagini intraprese e di presentare un rapporto alla Commissione europea su questa vicenda. Del resto, come dispone l’art. 245 TFUE, i membri della Commissione sono tenuti ad astenersi da ogni atto incompatibile con il carattere delle loro funzioni, anche quando ciò non si sostanzi in comportamenti penalmente rilevanti. Anche al fine di rafforzare questa disposizione, la Commissione ha approvato il Codice di condotta per i Commissari – rivisto nel 2011, v. C(2011)2094 – che contiene misure assai vincolanti al fine di garantire l’indipendenza dei Commissari europei, inclusa una dichiarazione di interessi finanziari che essi sono tenuti a compilare.
La disciplina di funzionamento dell’OLAF, contenuta nel regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio per la lotta antifrode, stabilisce infatti che all’OLAF compete, tra l’altro, il potere di svolgere indagini amministrative all’interno delle istituzioni al fine di accertare l’esistenza di ogni attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell’UE. Lo stesso regolamento dispone inoltre che, qualora dalle indagini condotte dall’OLAF emerga la possibilità di un coinvolgimento individuale di un membro di un’istituzione, questa ne è informata. Al termine di un’indagine, l’OLAF redige una relazione, che è trasmessa all’istituzione interessata, nel caso di indagine interna, e costituisce un elemento di prova nei procedimenti amministrativi o giudiziari degli Stati membri. L’operato dell’OLAF nella vicenda Dalli appare quindi legittimo; la relazione finale è stata redatta dopo aver ascoltato lo stesso Dalli in due occasioni, come impone il regolamento 1073/1999, e l’ex-Commissario è stato informato dell’intera vicenda e ha potuto fornire le sue spiegazioni. Risultano così salvaguardati sia il principio della presunzione di innocenza, sia il diritto alla difesa degli indagati, previsti dalla decisione 1999/396/CE, CECA, Euratom della Commissione, del 2 giugno 1999, riguardante le condizioni e le modalità delle indagini interne in materia di lotta contro le frodi, la corruzione e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari della Comunità.
La relazione dell’OLAF – in conformità con il regolamento 1073/1999 e anche alla luce del menzionato Codice di condotta per i Commissari – è stata inviata al Presidente della Commissione, nonché alle autorità giudiziarie maltesi, e ha provocato le dimissioni del Commissario. Si tratta di un’ipotesi di dimissioni volontarie, prevista dal co. 2 dell’art. 246 TFUE, secondo il quale in questo caso, così come in quelli di dimissioni d’ufficio o di decesso, il posto divenuto vacante è coperto, per la restante durata del mandato, da un nuovo Commissario avente la medesima nazionalità. Questi è nominato dal Consiglio, di comune accordo con il Presidente della Commissione, previa consultazione del Parlamento europeo. Il ruolo del Parlamento, nell’ipotesi di nomina di un nuovo Commissario a seguito di dimissioni o di decesso, risulta meno forte rispetto a quello che esso svolge nella nomina dell’intera Commissione ai sensi dell’art. 17, par. 7, co. 3, TUE, poiché mentre in questo caso il Parlamento deve fornire la propria approvazione, nell’ipotesi di sostituzione di cui all’art. 246 TFUE è prevista solo la sua consultazione. Peraltro, il punto 6 del più recente accordo quadro sulle relazioni tra Parlamento europeo e Commissione, concluso tra le due istituzioni il 20 ottobre 2010, impegna il Presidente della Commissione a prendere seriamente in considerazione l’esito della consultazione del Parlamento prima di prestare il proprio assenso alla decisione del Consiglio in merito alla nomina di un nuovo Commissario a seguito di dimissioni o decesso del precedente.
Va anche segnalato che l’ex-Commissario, il quale rigetta categoricamente le accuse mossegli, nei giorni seguenti le sue dimissioni ha contestato, in numerose dichiarazioni rese ai mezzi d’informazione, la correttezza dell’operato dell’OLAF e la validità delle dimissioni rese il 16 ottobre. A fronte di ciò, con una lettera del 24 ottobre il Presidente Barroso ha risolutamente risposto ricordando a Dalli che l’OLAF ha garantito il suo diritto all’informazione e alla difesa e che le dimissioni sono state rese in modo inequivocabile e alla presenza di testimoni. Barroso ha aggiunto che i Trattati non prevedono alcun requisito di forma per tale atto ed impongono invece anche in capo agli ex-Commissari un impegno solenne di rispettare, dopo la cessazione delle loro funzioni, gli obblighi derivanti dalla loro carica. A tale proposito rileva, in particolare, l’art. 245 TFUE, che menziona i doveri di onestà e delicatezza. In caso di violazione degli obblighi stessi, inoltre, la Corte di giustizia, su istanza del Consiglio o della Commissione, può pronunciare la decadenza dal diritto a pensione dell’interessato o da altri vantaggi sostitutivi. In passato la Corte di giustizia è stata chiamata in due occasioni ad occuparsi di comportamenti non corretti tenuti da Commissari europei, nel caso di Martin Bangemann, risolto in via stragiudiziale, e di Édith Cresson; la Corte, anche se non ha adottato sanzioni, nella sentenza dell’11 luglio 2006, causa C-432/04, resa con riferimento alla vicenda Cresson, ha messo in luce l’obbligo, per i membri della Commissione, di tenere un comportamento irreprensibile (punto 72).
Non sembra, anche alla luce dell’evidente venir meno del rapporto di fiducia tra Barroso e Dalli, che la contestazione da parte di quest’ultimo della validità delle dimissioni rese il 16 ottobre 2012 possa portare al suo reintegro nelle funzioni. A parte le ragioni segnalate nella menzionata risposta del Presidente Barroso nella lettera del 24 ottobre, rilevano al riguardo i poteri del Presidente della Commissione, rafforzati dal Trattato di Lisbona. Con riferimento alle dimissioni dei Commissari, l’art. 17, par. 6, co. 2, TUE dispone infatti che un membro della Commissione rassegna le dimissioni se il Presidente dell’istituzione glielo chiede. Siffatta previsione normativa trova ancor più chiara conferma nel menzionato Codice di condotta per i Commissari, il quale dispone che il membro della Commissione debba dimettersi su richiesta del suo Presidente.
A seguito delle dimissioni di Dalli, il Presidente Barroso ha assegnato ad interim il suo portafoglio al vice-Presidente della Commissione Marcos Sefcovic. Inoltre, è stata avviata la procedura prevista dall’art. 246 TFUE per la sostituzione dell’ex-Commissario. Il Governo di Malta ha proposto il vice-Primo ministro e Ministro degli esteri Tonio Borg quale nuovo Commissario di nazionalità maltese e, d’intesa con Barroso, è previsto che gli sarà assegnato il medesimo portafoglio di cui era responsabile Dalli (v. il memo/12/797 della Commissione europea del 22 ottobre 2012). Il 13 novembre le commissioni competenti del Parlamento europeo hanno esaminato la candidatura di Borg e il 21 novembre l’Assemblea, in seduta plenaria, ha espresso a maggioranza parere favorevole riguardo a questa candidatura. Ciò consente al Consiglio di procedere alla nomina di Borg quale nuovo Commissario, concludendo così la procedura prevista dall’art. 246 TFUE. L’auspicio è che il nuovo Commissario sappia adempiere al meglio agli obblighi di integrità e di indipendenza derivanti da questa importante funzione.