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ACCESSO GRATUITO ALLA GIUSTIZIA ANCHE PER LE IMPRESE EUROPEE (*)

Archivio > Anno 2011 > Maggio 2011
di Angela Maria ROMITO    
E' un dato incontrovertibile, che l’attenzione posta al tema della giustizia in ambito europeo scaturisce dalla frequenza sempre maggiore con cui le imprese e i cittadini si avvalgono delle libertà garantite dal mercato unico, fenomeno, questo, che si accompagna ad un potenziale incremento di controversie transfrontaliere nei confini dell’U­nione europea.
Tra le istituzioni dell’Unione, tut­­te coinvolte e vario titolo nella creazione di uno spazio unico di giustizia e di sicurezza per 500 mi­lioni di cittadini europei, spiccano per l’im­pegno profuso la Com­missione e la Corte di giustizia.
La prima, ricordiamo, ha da ultimo varato il Piano d’azione per l’at­­tuazione del programma di Stoccolma (COM(2010)171 def.) in cui è definita la tabella di marcia per l’attuazione delle priorità politiche tracciate dal c.d. Programma di Stoccolma per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia dal 2010 al 2014 (per un primo commento v. G. Caggiano, Il programma di Stoc­colma dello Spazio europeo di Li­bertà, sicurezza e giustizia (2010-2014), in Sud in Europa n. 3, di­cem­bre 2009, reperibile on line sul sito www.sudineuropa.net).
Su un altro versante, la Corte di giustizia, in virtù del suo ruolo di ga­rante della corretta applicazione e della uniforme interpretazione del diritto dell’Unione nel suo insieme, ed a seguito dell’abrogazione dei li­miti posti alla sua competenza dal­­l’ art. 68 TCE (secondo il cui disposto il rinvio pregiudiziale vertente su temi relativi del titolo IV – visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse alla libera circolazione delle persone – poteva essere proposto solo dalle giurisdizioni nazionali di ultima istanza) contribuisce in modo incisivo al progressivo sviluppo della materia de quo, in un’ottica sempre tesa ad estendere il più possibile le garanzie poste a tutela delle persone fisiche e giuridiche di “cittadinanza europea”.
Della necessità di intervenire affinché i cittadini e le imprese europei siano in grado di affrontare un giudizio in un Paese diverso da quello di origine senza gli ostacoli burocratici che at­tualmente generano costi aggiuntivi e incertezza del diritto, la Commissione se ne era accorta da tempo, tanto che tra le numerose iniziative legislative proposte sfociate in altrettanti atti di diritto derivato, essa si era occupata in modo specifico anche del delicato problema del gratuito patrocinio.
La direttiva 2003/8/CE del Con­siglio del 27 gennaio 2003 (pubblicata in GUUE L 26 del 31 gennaio 2003, p. 47) intesa a migliorare l’accesso alla giustizia nelle controversie transfrontaliere attraverso la definizione di norme minime co­mu­ni relative al patrocinio a spese del­lo Stato, preceduta dal Libro ver­de della Com­missione del 9 febbraio 2000 intitolato “Assistenza giudiziaria in materia civile: i problemi che si presentano al contendente trans­frontaliero” (COM(2000)51 def.) e seguita, poi, dalla decisione della Commissione del 9 novembre 2004, 2004/844/CE che ha adottato un formulario per le domande di pa­trocinio a spese dello Stato, in ap­plicazione della direttiva stessa, è sta­ta una risposta concreta per assicurare un accesso effettivo alla giustizia a tutti coloro che non dispongono di mezzi economici sufficienti per affrontare un giudizio in un Pae­se diverso dal proprio, in ottemperanza del diritto alla giustizia generalmente riconosciuto e ribadito an­che all’art. 47, 3° comma, della Car­ta dei diritti fondamentali dell’U­nio­ne europea.
La Corte di giustizia dell’Unione europea, dal canto suo, ha di recente chiarito l’ambito soggettivo di applicazione della nor­ma su citata, specificando che il gratuito patrocinio deve es­sere riconosciuto non solo alle persone fisiche, cittadini dell’U­nione, ma anche alle persone giuridiche costituite conformemente alla legislazione di uno Stato membro e aventi la sede so­ciale, l’amministrazione centrale o il centro di attività principale all’interno dell’Unione.
A tanto essa ha provveduto con la pronuncia resa nella causa C-279/09, DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsge­sell­­schaft mbH c. Bundesrepublik Deutschland, del 22 dicembre 2010, nell’ambito di un procedimento di rinvio pregiudiziale ver­tente sull’interpretazione dei principi di effettività e di equivalenza in riferimento alle norme applicabili, nell’ordinamento giuridico tedesco, alle domande di gratuito patrocinio presentate da persone giuridiche.
La Corte di Lussemburgo, chiamata ad interpretare la su citata direttiva 2003/8/CE sul gratuito patrocinio (recepita anche in Italia con D.lgs. 116/2005), ha statuito che tale beneficio deve essere ammesso anche per le persone giuridiche qualora sia fi­nalizzato a garantire l’effettivo accesso alla giustizia.
I fatti all’origine della controversia sono i seguenti: una so­cietà tedesca aveva avviato un’azione di responsabilità dello Stato per i ritardi nell’attuazione delle direttive UE in Germania, senza però avere i mezzi reddituali per anticipare le spe­se previste per l’inizio del processo né per pagare un avvocato.
Essa aveva presentato la richiesta per poter essere ammessa al gratuito patrocinio, ma tale richiesta era stata respinta in pri­mo grado dal Landgericht di Berlino, sostenendo che la richiedente non soddisfacesse le condizioni richieste dalla legge na­zionale tedesca per l’assistenza giudiziale a spese dello Stato e che se la società avesse rinunciato ad agire non sarebbe stato leso un interesse generale.
Tale decisione è stata subito impugnata dinnanzi al giudice d’Appello di Berlino (Kammergericht) il quale ha considerato co­me alla luce della interpretazione del solo diritto interno la pronuncia di primo grado dovesse essere ritenuta corretta giacché il gratuito patrocinio doveva essere considerato, così come stabilito dalla Corte costituzionale tedesca, una forma di aiuto so­ciale, e la vertenza non riguardava la maggioranza della po­polazione.
Il giudice remittente ha sostenuto che la concessione del pa­trocinio gratuito costituisse una misura di aiuto sociale derivata dal principio dello Stato sociale e “necessaria al rispetto della dignità umana [e quindi correlata alle necessità della persona umana], cosa che non vale per le persone giuridiche”, creazioni artificiali, di forma giuridica autorizzata dall’ordinamento di uno Stato, per una finalità pratica.
Lo stesso giudice dell’Appello, però, si è chiesto se il rifiuto di accordare il gratuito patrocinio alla società richiedente perché questa potesse far valere la responsabilità dello Stato ai sensi del diritto dell’Unione non fosse contrario ai principi dell’ordinamento sovranazionale, in particolare al principio di effettività giacché tale diniego avrebbe impedito completamente alla ri­corrente di esercitare un’azione di responsabilità contro lo Stato in applicazione del diritto sovranazionale, e di conseguenza le sa­rebbe stato praticamente impossibile o quantomeno eccessivamente difficile ottenere un risarcimento.
La giurisdizione a quo si è rivolta alla Corte UE, per sapere se il diritto dell’Unione, in particolare il principio di effettività, debba essere interpretato nel senso che, nel contesto di un procedimento per responsabilità dello Stato introdotto ai sensi di detto diritto, tale principio osti a una normativa nazionale che subordina l’esercizio dell’azione giudiziaria al pagamento di un anticipo sulle spese e prevede che non possa essere accordato il gratuito patrocinio ad una persona giuridica benché non sia in grado di provvedere a tale anticipo.
La Corte non ha condiviso la netta linea di demarcazione tra concessione del gratuito patrocinio alle persone fisiche ed e­sclu­sione assoluta per quelle giuridiche indicata dalla legge na­zionale germanica.
Innanzitutto, ha ricordato che il principio della tutela giurisdizionale effettiva è un principio generale del diritto del­l’U­nio­ne, derivante dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e sancito dagli articoli 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo CEDU) (punto 29).
Tale principio è stato ripreso nell’ordinamento dell’Unione eu­ropea nell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali ed il 3° comma della medesima norma assicura che il diritto al gratuito patrocinio, deve essere concesso a ogni persona che non di­sponga di mezzi sufficienti se ciò “è necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia” (punto 31).
Chiarito quindi che, dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, i diritti sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali han­no una portata uguale a quelli conferiti dalla CEDU come interpretata dalla Corte europea, il Collegio di Lussemburgo ha so­stenuto, in linea con i colleghi di Strasburgo, che il diritto al gratuito patrocinio deve essere concesso nei casi in cui la mancata attribuzione vanifica “la garanzia di un accesso effettivo alla giustizia”; e ciò senza dimenticare – chiarisce la Corte – che il ter­mine “Persona” utilizzato nell’art. 47 della Carta non può essere circoscritto alle sole persone fisiche, ma deve essere esteso anche a quelle giuridiche. Al riguardo la Corte ha poi precisato che l’impiego del termine “Persona” nella versione linguistica tedesca dell’art. 47 suddetto, in opposizione al termine “es­sere umano”, che ricorre in numerose altre disposizioni, quali gli articoli 1, 2, 3, 6, 29, 34 e 35 della Carta, può significare che le persone giuridiche non sono escluse (punti da 35 a 39).
A riprova – argomenta la Corte – milita anche il fatto che da un punto di vista sistematico, il diritto a un ricorso effettivo è elencato nella sezione relativa alla giustizia nella quale sono considerati anche altri diritti processuali concessi indistintamente a persone fisiche e giuridiche. Ed ancora, la circostanza che il diritto di beneficiare del patrocinio a spese dello Stato non sia enunciato nel titolo IV della Carta, relativo alla solidarietà, denota – a giudizio del Collegio – che tale diritto non è concepi­to primariamente come un aiuto sociale, quale sembra intenderlo l’ordinamento tedesco (punti 40 e 41); di qui, il rigetto delle eccezioni sollevate nel procedimento dal Governo tedesco.
Nella sentenza la Corte precisa che spetta poi al giudice na­zionale verificare caso per caso se le condizioni di concessione del gratuito patrocinio costituiscano una limitazione del diritto di accesso alla giustizia che lede la sostanza stessa di tale diritto, se tendano a uno scopo legittimo e se esista un nesso ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito.
In tale accertamento il giudice nazionale dovrà tener conto dell’oggetto della controversia, delle ragionevoli possibilità di suc­cesso del ricorrente, della posta in gioco per quest’ultimo, della complessità del diritto e della procedura applicabile nonché della capacità del ricorrente di far valere effettivamente le proprie ragioni. Per valutare la proporzionalità il giudice nazionale dovrà tener presente altresì l’entità delle spese giudiziali che devono essere anticipate e la natura dell’ostacolo all’accesso alla giustizia che esse potrebbero costituire, se sormontabile o insormontabile.
Con riferimento specifico alle persone giuridiche, il giudice nazionale per valutarne la capacità finanziaria potrà tener conto della loro forma giuridica (società di capitali, di persone a re­spon­sabilità limitata, etc.) e dello scopo (di lucro o meno), la capacità finanziaria dei suoi soci o azionisti e la possibilità, per questi ultimi, di procurarsi le somme necessarie ad agire in giudizio (punti da 60 a 62).
Sebbene dunque non possa trarsi una conclusione di applicazione generale (è la stessa Corte, infatti, che specifica che i regolamenti di procedura del Tribunale e del Tribunale della finzione pubblica i quali non prevedono la concessione del gratuito patrocinio alle persone giuridiche, non devono essere modificati in virtù delle loro competenze e delle categorie specifiche di controversie) è pur vero che la pronuncia in esame, forzando il dato letterale dell’art. 3, n. 1 della direttiva 2003/8, apre nuovi spazi per una sua più estesa applicazione nei ventisette Paesi, pur sempre rimettendo ai giudici interni il difficile compito di valutare se le condizioni di concessione del beneficio a carico dello Stato costituiscano una limitazione del diritto di accesso alla giustizia che lede la sostanza stessa di tale diritto.
Di certo il caso illustrato crea un precedente di im­portanza rilevante che consentirà l’estensione del principio ivi sancito anche alla giurisprudenza italiana; nell’attesa di poter verificare le conseguenze della sua applicazione nel nostro ordinamento, non resta che una considerazione di ordine generale: la cittadinanza europea, intesa sia per le persone fisiche che giuridiche, attribuisce diritti o situazioni sog­gettive nuovi che si aggiungono quantitativamente e/o qualitativamente, anche in termini di tu­tela, a quelli derivanti dalla cittadinanza nazionale. Essa ha di conseguenza una notevolissima ricaduta nell’ordinamento nazionale, e la sua forza espansiva comporta un rafforzamento e consolidamento dei diritti riconosciuti dai singoli Stati.
Progressivamente, per piccoli passi, la cittadinanza diventa una realtà tangibile, che conferisce ai cittadini europei ed alle persone giuridiche costituite conformemente alla legislazione di uno Stato membro e aventi la sede sociale, l’amministrazione centrale o il centro di attività principale all’interno dell’Unione tutti i diritti e le libertà sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dalla CEDU, e quindi anche gli strumenti processuali per poter essere in grado di esercitare pienamente gli stessi.



(*) Il presente studio è stato condotto nell’ambito del progetto di ricerca na­zionale PRIN 2007 “Cittadinanza europea e diritti fondamentali nell’attuale processo di integrazione”. Responsabile nazionale, prof. Ennio Trig­giani (PROT. 2007ETKBLF)
 
 
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