REVOCA DELLA CITTADINANZA NAZIONALE E PERDITA DELLO STATUS DI CITTADINO DELL'UNIONE (*) - Sud in Europa

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REVOCA DELLA CITTADINANZA NAZIONALE E PERDITA DELLO STATUS DI CITTADINO DELL'UNIONE (*)

Archivio > Anno 2010 > Maggio 2010
di Egeria NALIN    
Come è noto, la cittadinanza europea, istituita dal Trattato di Maastricht, spetta a tutti i cittadini degli Stati membri dell’Unione in quanto tali, aggiungendosi a quella nazionale (art. 9 TUE), al pari di una seconda cittadinanza. Si tratta, secondo la costante interpretazione della Corte di giustizia (tra le altre, v. le sentenze del 20 settembre 2001, causa C-184/99, Grzelczyk, in Raccolta p. I-6193, pun­to 31, e del 17 settembre 2002, causa C-413/99, Baumbast, in Raccolta, p. I-7091, punto 82), dello status fondamentale dei cittadini dei Paesi membri, la cui importanza è rinsaldata dal Trattato di Lisbona. Infatti, il nuovo Trattato esprime la volontà degli Stati membri del­l’UE di istituire una cittadinanza comune ai cittadini dei loro Paesi per la creazione “di un’unione sempre più stretta fra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano prese il più possibile vicino ai cittadini, conformemente al principio di sussidiarietà” (Preambolo TUE, 10° e 13° “considerando”); dichiara che “L’U­nione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne (…)” (art. 3, par. 2, TUE); impegna le istituzioni dell’UE a dare ai cittadini la possibilità di far conoscere e scambiare le loro opinioni in tutti i settori di azione dell’Unione (art. 11, par. 1, TUE); sancisce che l’UE mira a servire gli interessi dei suoi cittadini (art. 13, par. 1, TUE); stabilisce che il Par­la­mento europeo è composto dai rappresentanti dei cittadini dell’Unione (artt. 10, par. 2, e 14, par. 2, TUE, il quale differisce dal testo del precedente art. 190, par. 1, TCE che definiva il Parlamento come rappresentante dei popoli degli Stati). Il rafforzato legame con il PE appare particolarmente significativo nell’ottica di un consolidamento della tutela dei diritti dei cittadini, dato il maggiore ruolo che il Trattato di riforma attribuisce al Parlamento attraverso la trasformazione della procedura di codecisione in procedura legislativa ordinaria (art. 289 TFUE), realizzando una totale equiparazione delle funzioni del PE a quelle del Consiglio e creando una sorta di bicameralismo.
Nel senso di una migliore tutela del cittadino depone, altresì, la previsione del diritto di iniziativa legislativa popo­lare (artt. 11, par. 4, TUE, e 24, par. 1, TFUE, a mente dei quali un milione di cittadini di più Stati membri potranno proporre alla Commissione la presentazione di proposte di legge), che completa il quadro dei diritti del cittadino del­l’U­nio­ne, affiancandosi a quelli della libera circolazione, di elettorato attivo e passivo nelle elezioni del PE e in quelle comunali nello Stato di residenza, di petizione al PE, di ricorso al mediatore europeo, alla protezione diplomatica, alla trasparenza e di accesso ai documenti (artt. 18-25 TFUE).
D’altro canto, il Trattato di Lisbona conferma che l’attribuzione della cittadinanza europea dipende dalla sussistenza dello status di cittadino di un Paese mem­bro; in altre parole non esiste un pro­cedimento autonomo per la concessione della cittadinanza dell’Unione, bensì sono gli Stati, attraverso le norme nazionali sull’attribuzione e sulla revoca della propria cittadinanza, a determinare altresì l’attribuzione e la revoca della cittadinanza dell’UE. Per indicazione della Corte (sentenze del 7 luglio 1992, causa C-369/90, Micheletti, in Raccolta, p. I-4239, punto 10; dell’11 novembre 1999, causa C-179/98, Mesbah, in Rac­col­ta, p. I-7955, punto 29; del 20 febbraio 2001, causa C-192/99, Kaur, in Raccolta, p. I-1237, punto 19; del 19 ottobre 2004, causa C-200/02, Zhu e Chen, in Raccolta, p. I-9925, punto 37), il solo limite alla discrezionalità statale nella formulazione delle leggi sulla cittadinanza è dato dall’obbligo di rispettare il diritto del­l’U­nione.
Alla luce di siffatta disciplina vale la pena segnalare che, con sentenza del 2 marzo 2010 (causa C-135/08, Rottmann c. Freistaat Bayern), la Corte di giustizia si è pronunciata su un caso di apolidia, derivante dalla perdita della cittadinanza na­zionale a causa di atti fraudolenti commessi in occasione della sua acquisizione, la quale ha determinato la conseguente perdita dello status di cittadino dell’Unione.
Nel caso di specie, il signor Rottmann, cittadino austriaco per nascita, trasferitosi a Monaco di Baviera, aveva ottenuto dalle autorità tedesche competenti la concessione della cittadinanza tedesca per naturalizzazione nel febbraio del 1999. Se­condo la legislazione austriaca, tale naturalizzazione comporta la perdita della cittadinanza austriaca. Nell’agosto del 1999, la città di Monaco di Baviera è stata informata dalle autorità di Graz che, nel 1997, il Landesgericht für Strafsachen Graz (Tri­bu­nale regionale per le cause penali di Graz) aveva emesso un mandato di arresto nazionale nei confronti del signor Rottmann per truffa aggravata nell’esercizio della sua professione, dopo averlo, in precedenza, sottoposto ad azione penale. Di conseguenza, in data 4 luglio 2000, il Freistaat Bayern ha revocato la naturalizzazione, con effetto ex tunc, per avere l’interessato ce­lato che fosse stata avviata a suo carico una azione penale in Au­stria e per avere, dunque, ottenuto fraudolentemente la cittadinanza tedesca.
A seguito dell’appello proposto dal signor Rottmann, il Bayeri­scher Verwaltungsgerichtshof (Corte amministrativa del Land di Baviera) ha affermato che la revoca del provvedimento di naturalizzazione risulta conforme al diritto tedesco – ancorché il provvedimento possa rendere apolide l’interessato – e non contrasta con il diritto dell’UE – in quanto, a tale proposito, è sufficiente che la competente autorità tedesca, nell’esercizio del suo potere discrezionale, abbia preso in considerazione l’im­portanza dei diritti conferiti in virtù della cit­ta­di­nanza dell’U­nio­ne. Successivamente, in sede di ri­cor­so in cassazione, il Bun­desverwaltungsgericht (Corte su­pre­ma amministrativa) ha, invece, manifestato perplessità sulla conformità della normativa tedesca in questione al diritto dell’Unione e ha, pertanto, proposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali (art. 267 TFUE, già art. 234 TCE). La Corte è stata invitata a chiarire se “il diritto comunitario osti alla conseguenza giuridica della perdita della cittadinanza dell’Unione (e dei diritti e delle libertà fondamentali ad essa associati), derivante dal fatto che la revoca, in sé legittima ai sensi del diritto nazionale (tedesco), di una naturalizzazione come cittadino di uno Stato membro (Germania) ottenuta con la frode produce l’ef­fetto, in combinazione con la normativa nazionale sulla cittadinanza di un altro Stato membro (Austria), di rendere apolide l’interessato, come nella fattispecie è accaduto al ricorrente a seguito della mancata reviviscenza dell’originaria cittadinanza austriaca”. Nel caso in cui tale questione fosse risolta in senso affermativo, il Bundesverwaltungsgericht ha chiesto alla Corte di stabilire, altresì, “se lo Stato membro (...) che ha naturalizzato il cittadino dell’Unione e che intende revocare la naturalizzazione ottenuta in modo fraudolento debba, nel rispetto del diritto comunitario, astenersi totalmente o temporaneamente da tale revoca, qualora o fintanto che quest’ultima abbia come giuridica conseguenza (...) la perdita della cittadinanza dell’Unione (e dei diritti e delle libertà fondamentali ad essa associati), oppure se lo Stato membro (...) della precedente cittadinanza sia tenuto, nel rispetto del diritto comunitario, ad interpretare ed applicare o anche a modificare il proprio diritto nazionale in modo da evitare il prodursi della suddetta conseguenza”.
La Corte ha, anzitutto, respinto la tesi, sostenuta dal Governo tedesco, secondo la quale la revoca di un provvedimento di naturalizzazione a discapito di un cittadino tedesco rappresenterebbe una questione meramente interna alla Germania, indipendentemente dalla circostanza che l’acquisizione della cittadinanza tedesca sia dipesa dall’esercizio del diritto alla libera circolazione da parte del signor Rottmann. Invero – ha sostenuto la Corte – la revoca della cittadinanza tedesca, determinando la perdita dello status di cittadino dell’Unione (di cui il signor Rottmann, in qualità di cittadino austriaco prima e di cittadino tedesco poi, ha fruito) e del godimento di tutti i diritti connessi a tale status, ricade, “per sua natura e per le conseguenze che produce, nella sfera del diritto dell’Unione” (par. 42, sentenza). Peraltro, dato che è indubbio che gli Stati membri debbano rispettare il diritto dell’Unione nell’esercizio delle proprie competenze che incidano su tale diritto (v., ad es., le sentenze del 2 ottobre 2003, causa C-148/02, Garcia Avello, in Rac­col­ta, p. I-11613, punto 25, con riguardo a norme nazionali in materia di nome delle persone, e del 12 settembre 2006, cau­sa C-145/04, Spagna c. Re­gno Unito, in Rac­­col­ta, p. I-7917, pun­to 78, relativamente alle norme statali che in­di­viduano i titolari del di­ritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni del Parlamento europeo) e, in particolare, in materia di attribuzione e revoca della cittadinanza nazionale (Micheletti, cit.), spetta alla Corte va­lutare se i modi di acquisto e per­dita della cittadinanza stabiliti dalla legge di uno Stato membro le­dano i diritti riconosciuti e tutelati dall’ordinamento giuridico dell’Unione.
Sulla base di queste premesse, la Cor­te ha riconosciuto che la cittadinanza presuppone un rapporto di solidarietà e di lealtà, nonché di reciprocità di diritti e doveri, tra Stato e cittadino e che è dunque legittima la revoca della naturalizzazione in caso di frode commessa dall’interessato nell’ambito della procedura di acquisizione della cittadinanza. In casi siffatti, la revoca tutelerebbe un pubblico interesse, meritevole di tutela secondo il diritto dell’Unione e secondo il diritto internazionale convenzionale e consuetudinario. A supporto di tale opinione, la Corte ha ricordato quanto previsto dalla Convenzione sulla riduzione dei casi di apolidia del 30 agosto 1961 (art. 8, n. 2) e dalla Con­ven­zione del Consiglio d’Europa sulla cittadinanza del 6 no­vembre 1997 (art. 7, numeri 1 e 3), le quali ammettono che una persona possa essere privata della cittadinanza di uno Stato contraente qualora l’abbia ottenuta mediante false dichiarazioni o qualsiasi altro atto fraudolento. Inoltre, la stessa ha precisato che il principio di diritto internazionale generale secondo cui nessuno può essere arbitrariamente privato della propria cittadinanza (ripreso agli artt. 15, n. 2, della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 10 dicembre 1948, e 4, lett. c) della Convenzione europea sulla cittadinanza) va inteso nel senso che non costituisca un atto arbitrario la privazione della cittadinanza a motivo della condotta fraudolenta, legalmente accertata, dell’interessato.
Tuttavia – ha proseguito la Corte – nel caso di specie, la perdita della cittadinanza nazionale comporta la perdita della cittadinanza europea e, considerata l’importanza che il diritto dell’UE annette allo status di cittadino dell’Unione, spetta al giudice del rinvio verificare se la decisione di revoca in questione rispetti il principio di proporzionalità “per quanto riguarda le conseguenze che essa determina sulla situazione dell’interessato in rapporto al diritto dell’Unione” (par. 55, sentenza). In altri termini, secondo la Corte, la revoca della naturalizzazione ottenuta in modo fraudolento può legittimamente portare all’apolidia e alla perdita della cittadinanza dell’Unione, a condizione che la limitazione dei diritti conseguente alla revoca della naturalizzazione sia proporzionata alla gravità dell’infrazione.
La Corte ha indicato altresì i parametri per valutare se il suddetto principio di proporzionalità risulti rispettato: il giudice na­zio­nale dovrà tenere conto delle possibili conseguenze che la re­voca comporta per l’interessato ed, eventualmente, per i suoi fa­miliari sotto il profilo della perdita dei diritti di cui gode ogni cittadino dell’Unione; inoltre, dovrà determinare se tale perdita sia giustificata in rapporto alla gravità dell’infrazione commessa dall’interessato, al tempo trascorso tra la decisione di naturalizzazione e la decisione di revoca, alla possibilità che l’in­te­res­sa­to riacquisti la cittadinanza di origine.
Con riguardo a quest’ultimo aspetto, la Corte ha chiarito che lo Stato interessato a revocare la cittadinanza ottenuta con la frode non deve ritenersi obbligato ad astenersi dalla revoca fintanto che l’interessato non abbia recuperato la cittadinanza originaria, soltanto perché l’apolidia determina la perdita contestuale dello status di cittadino dell’Unione. Tuttavia – ha suggerito la Corte – il rispetto del principio di proporzionalità po­trebbe presupporre la concessione di un termine all’interessato affinché si attivi per recuperare la cittadinanza originaria, così da subordinare alla scadenza di tale termine l’efficacia del provvedimento di revoca della cittadinanza concessa.
Quanto alla seconda questione pregiudiziale sollevata, la Corte, in mancanza di un provvedimento austriaco sulla riattribuzione o negazione della propria cittadinanza all’interessato, ha rifiutato di pronunciarsi sulla esistenza o meno di un obbligo per lo Stato di origine di interpretare le proprie norme nazionali in modo da consentire all’interessato di recuperare la cittadinanza originaria e con essa lo status di cittadino dell’Unione. Tuttavia, essa ha colto l’occasione per ribadire che ogni futura decisione da parte del Governo austriaco dovrà comunque ri­spettate il diritto dell’Unione. In altri termini, spetterà ai giudici austriaci valutare la validità della decisione assunta, “alla lu­ce dei principi affermati nella presente sentenza” (par. 63, sentenza), segnatamente del principio di proporzionalità.
Invero, la Corte aveva già abbondantemente utilizzato il principio di proporzionalità per valutare la conformità al diritto dell’UE delle deroghe e restrizioni ai diritti dei cittadini, ed in particolare alla libertà di circolazione dei medesimi, stabilite dalle leggi nazionali (sentenze della Corte di giustizia del 3 giugno 1986, causa 139/85, Kempf, in Raccolta, p. 1741, punto 13; del 10 luglio 2008, causa C-33/07, Jipa, in Raccolta, p. I-5157, punto 23; del 27 aprile 1989, causa 321/87, Commissione c. Belgio, in Raccolta, p. 997, punto 10; del 28 ottobre 1975, causa 36/75, Rutili, in Raccolta, p. 1219, punto 27; del 27 ottobre 1977, causa 30/77 Boucherau, in Raccolta, p. 1999, punto 33). Nondimeno, la sentenza si segnala per averne fatto applicazione per limitare la discrezionalità degli Stati nella individuazione o applicazione dei criteri dai quali dipenda l’attribuzione o la revoca della propria cittadinanza. L’ingerenza della Corte appare tanto più significativa se si considera che incide su una competenza che rappresenta una chiara espressione della sovranità statale riconosciuta dallo stesso TCE (art. 17, n. 1) e dall’attuale TUE (art. 20, par. 1). In questo modo, la Corte ha ribadito non solo il primato del diritto dell’Unione, ma, al contempo, l’importanza fondamentale, per ciascun cittadino di uno Stato membro, dello status di cittadino europeo e dei diritti che esso conferisce, ai fini di una sempre maggiore democratizzazione e in­tegrazione dell’Unione europea fondata sui valori e gli obiettivi comuni all’Unione.
Appare invece ancora lontana la emanazione di norme minime comuni, da parte dell’Unione, per individuare chiaramente i limiti alle competenze statali in materia di attribuzione revoca della cittadinanza, quanto meno in relazione all’esigenza del rispetto dei diritti fondamentali del cittadino.


(*) Il presente studio è stato condotto nell’ambito del progetto di ricerca nazionale PRIN 2007 “Cittadinanza europea e diritti fondamentali nell’attuale processo di integrazione”. Responsabile nazionale, prof. Ennio Triggiani (PROT. 2007ETKBLF).
 
 
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